När utkastet till fördragsändringar i EU offentliggjordes för den svenska allmänheten dagen innan mötet i Amsterdam började besluta om att anta ändringarna, stod klart att den svenska tryckfrihetsförordningens drygt 230-åriga historia nu kanske är slut – genom gemenskapsrättens påstådda skydd för mänskliga rättigheter.

EU-makten över tryckfriheten

Kanske anade politiker och ämbetsmän som lotsade igenom Amsterdamfördraget – det som återigen ändrar EU:s "grundlagar" Maastrichtfördraget och Romfördraget – att även denna gång invändningar kan resas mot fördragsändringarna. Texten till fördragsutkastet skulle väl i annat fall knappast ha hemlighållits fram till klockan 18 den sista vardagen innan besluten skulle antas av Europeiska rådet i Amsterdam.

Av ERIK GÖTHE

Kanske kunde detta räcka som kritik och varning mot de nya ändringarna, eftersom det ger den demokratifientliga inriktningen på EU-projektet. Jag vänder mig här dock även i sak mot ett avsnitt i Amsterdamfördraget, kanske mer svårgenomträngligt än något annat, som rör något livsviktigt för folket – det om mänskliga rättigheter, dvs hos oss främst tryckfrihet.

Redan idag, har det påpekats, råder Romfördraget i princip över svensk lag och grundlag, inbegripet tryckfrihetsförordningen. Man kan tycka att unionsorganens möjligheter att lägga sig i svensk tryckfrihet är tämligen begränsad, då ärendet måste kunna påstås ha med Romfördraget att göra, dvs huvudsakligen med handel och fri rörelse för varor mm. Men dels kan naturligtvis ett sådant samband konstrueras, dels utvidgas Romfördragets giltighetsområde ständigt genom fördragsändringar och domstolspraxis.

Det är därför jag har mage att bråka om att Europeiska unionen och dess institutioner nu uttryckligen lovar att skydda dessa rättigheter. Jag ser det som en hotelse.

Om fördraget banar bredare väg för EU:s maktelit att med gemenskapsrätt som stöd likrikta uppfattningen i Europa om vad som är mänskliga rättigheter, då har svensk tryckfrihet ingen möjlighet att göra sig gällande.

Visserligen är alla regeringar i hela världen anhängare av mänskliga rättigheter – såvitt bekant är Israels myndigheter det enda undantaget från den regeln genom att godkänna tortyr. Problemet är bara att olika länder följer denna bekännelse ganska olika och att uppfattningarna skiljer sig mycket stort – även inom EU – om vad mänskliga rättigheter konkret innebär.

Enligt tysk och fransk uppfattning tillhör det exempelvis mänskliga rättigheter att man kriminaliserar åsikter som betraktas som stridande mot mänskliga rättigheter och påståenden som strider mot av staten sanktionerade uppfattningar om modern historia (”historierevisionism”). Deras anhängare här i Sverige gör sig nu visserligen starkt gällande, men har ännu långt kvar för att övertyga svenska folket om saken; en sådan kriminalisering är enligt svensk folkrörelsetradition och allmän europeisk erfarenhet både tryckfrihetsfrämmande och kontraproduktiv.

När man läser förslaget till Amsterdamfördraget i de delar som uttryckligen rör demokratiska fri- och rättigheter, ser man att det inte är några bagatellförändringar som ställs i utsikt. Det är makten över friheterna som fördragsmakarna skjuter in sig på. Tills vidare har emellertid bestämmelserna tagits in i en av unionsfördragets s k mellanstatliga pelare:

Som ändring av artikel F i Maastrichtfördraget inskjuts två nya punkter före det nuvarande löftet att unionen ”skall respektera den nationella identiteten hos sina medlemsstater”. Första punkten i artikel F lyder då:

”Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka är gemensamma för medlemsstaterna.”

Den sista formuleringen – principer "vilka är gemensamma för medlemsstaterna” – är osann. De principer som hävdas är olika i olika länder (jämför vad som sagts om Tyskland/Frankrike och Sverige ovan). Likväl står nu alltså fördragstexten med löftet att de principer om yttrande- och tryckfrihet och personlig frihet mm som den europeiska superstaten skall bygga på och som unionens statsinstitutioner skall tillämpa, övervakade av domstolen, är desamma i hela unionen – "gemensamma".

Enligt andra punkten i ändringen av artikel F skall unionen respektera grundläggande rättigheter enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter och enligt ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner”. Hur detta efterlevs skall kunna prövas i EG-domstolen enligt den nya artikeln L i Maastrichtfördraget.

"Enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner” innebär att någon tillämpning av den svenska tryckfrihetsförordningen inte kommer ifråga, eftersom den inte är gemensam tradition. Det innebär också att EG-domstolen inte nödvändigtvis binds ens av den vagt utformade Europakonventionen – vilken blott är den minsta gemensamma nämnaren för Europas författningstraditioner på området, varav flera aldrig känt någon tryckfrihet. EG-domstolen kan utveckla sin egen domstolspraxis. I EG-domstolens fall innebär detta också enligt praxis att den kan agera politiskt och stifta helt nya rättsregler.

Allt detta innebär alltså att verksamhet av EU:s institutioner underkastas EG-domstolens prövning – på ett stort och hela tiden växande område – som lyder under gemenskapsrätten. Detta är något gåtfullt. Man måste befara att det betyder mer makt för EU än enligt Romfördraget över exempelvis tryckfriheten, ty tryckfrihet kan egentligen inte hanteras bara inom EUs institutioner, utan berör också alltid medborgarna. Och hur kan vi förvänta oss att EU:s institutioner skall hantera den? Hur de hanterar offentligheten har vi ju redan smärtsamt fått besked om.

Unionsfördragets otydlighet kan göra att den kontinentala uppfattningen av våra fri- och rättigheter efterhand tillämpas i svensk domstol – om inte direkt genom bindande förhandsbesked från EG-domstolen (det ger fördraget inte grund för) så kanske genom HD och beställsamma beslut att ”harmonisera” lagstiftningen. Man kan tänka sig att makthavare kan gripa passande möjligheter för att neutralisera den besvärliga svenska tryckfriheten.

Öppnas verkligen dörren för en tolkning att unionsfördraget ger stöd för rättskipning om mänskliga rättigheter inte bara beträffande beslut av EU:s institutioner, utan även mot medlemsländerna själva, så är den svenska tryckfriheten och folkrörelsedemokratin blott ett minne utan stöd i lag. EU:s organ kommer ju också att kunna avgöra vad principerna innebär och svenska lagar och grundlagar kan sättas åt sidan av gemenskapsrätt.

Är en sådan tolkning möjlig? Inte efter ordalagen, som nämnts. Men att döma av tidigare utvecklingsskov i gemenskapsrätten är det tyvärr ingen otänkbar utveckling att unionens organ skapar nya rättsregler över fri- och rättigheterna med hänvisning till bl a att unionen skall byggas på en enhetlig uppfattning. Det förblir en politisk maktfråga, snarare än en rättslig.

Det finns en ny artikel Fa, som kan tänkas underlätta medlemsländernas "frivilliga" anpassning. Enligt den kan en medlemsstat av ministerrådet fråntas sin rösträtt i rådet på grund av ”fortlöpande överträdelse av” mänskliga rättigheter. Om denna artikel sägs i juridisk doktrin (se Jur. tidskr. 1997 s. 305ff) att den tillkommit med tanke på ansökarländerna i Öst- och Centraleuropa. En drakonisk regel som denna är vä otymplig att använda, men kan utnyttjas indirekt – med stöd av någon lämplig massmediekampanj av samma karaktär som de vi redan bevittnat de senaste åren i vilka bekämpande av barnporr och nynazism fått vara behändiga svepskäl för att upplösa fri- och rättigheter. Tryckfrihen kan då i snabb takt "harmoniseras" till unionsuppfattningen, den som ju unionsstaten redan "bygger på" och som nu redan står inskriven i unionens grundlag.

Inte ens en direkt lagstiftning behöver ligga långt borta om man betänker att europakonventionen redan är införlivad med svensk rätt och snabbt kan ges en högre valör, sannolikt under instämmande tillrop från juristkåren.

Med erfarenhet av hur EG-domstolen tidigare gjort integrationspolitik och lagt nya områden under gemenskapsrätt, kan man inte slå sig till ro med att det saknas en entydigt överstatlig form efter Amsterdam på EUs önskan att skapa en enhetlig ordning för fri- och rättigheterna. Otydligheten är illa nog.

 


EU-toppmötet i Amsterdam den 16 och 17 juni 1997 framfödde ett nytt s.k. grundfördrag för EU – Amsterdamfördraget. Fördraget undertecknades av EU-staternas utrikesministrar vid en ceremoni i Amsterdam den 2 oktober 1997, och det kan väntas att den svenska regeringen under våren 1998 lägger fram en proposition till riksdagen om att Sverige skall tillträda fördraget.

Amsterdamfördraget och tryckfriheten

Hur bör då det nya fördraget betraktas? I första hand som berget som födde en råtta. Kommentarer i pressen i anslutning till junitoppmötet i Amsterdam visade tydligt hur besvikna EU-fanatikerna blev när detta magra resultat av mer än ett års s.k. regeringskonferens trumpetades ut.
Det nya fördraget tycks på flera sätt bekräfta att EU-projektet närmar sig vägs ände. Kanske inser snart alltfler att rättsligt tvång inte är ett tillräckligt effektivt medel för att åstadkomma ett enat Europa. Vad händer då? Och vad är effektivare än rättsligt tvång?

Av TOR BERGMAN

Här skall något sägas om Amsterdamfördraget och den svenska tryckfriheten.

Vi som känner berättigad stolthet över vår tryckfrihetstradition har god anledning att vara oroade över det svenska EU-medlemskapet. Amsterdamfördraget är dock rätt likgiltigt i det avseendet. Det som har intresse i det nya fördraget finns på andra områden. Främst märks nya bestämmelser om: 1) visering, asyl och invandring, 2) polisfrågor och straffrätt, 3) EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.

Tekniskt sett består Amsterdamfördraget av ändringar i Romfördraget – Europeiska gemenskapens grundfördrag från 1957 – och Maastrichtfördraget, dvs. fördraget om Europeiska unionen från 1992.

En av de nya bestämmelser som Maastrichtfördraget försetts med genom Amsterdamfördraget är artikel F.1 (i slutversionen omnumrerad till artikel 6.1). Denna bestämmelse är en uppvisning i förljugenhet och lyder:

”Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna.”

För det andra bör noteras en av de bestämmelser som tillkom redan genom Maastrichtfördraget och som inte ändrats nu. Det är artikel F.2, som lyder:

”Unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och såsom följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.”

Denna bestämmelse tillkom alltså 1992. Då infördes även artikel L med uttryckliga föreskrifter om kompetensen för Europeiska gemenskapernas domstol (EG-domstolen). Domstolens kompetens räknades upp i tre punkter. Ingen av dessa nämnde artikel F.2. Här sker nu en ändring. I Amsterdamfördraget anges nämligen (i artikel L d), att bestämmelserna om EG-domstolens kompetens i Romfördraget (och vissa andra fördrag) skall tillämpas på:

”Artikel F.2 i fråga om institutionernas verksamhet i den mån som domstolen har behörighet enligt fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och enligt det här fördraget.”

Formuleringen är inte något mönster av klarhet. Den är dock inte obegriplig, och av begriplighetsskäl räcker det att inse, att EG-domstolens kompetens, som från början inte omfattade artikel F.2, nu skall gälla även den bestämmelsen.

Betyder då detta något i sak? Svaret ligger i hur artikel F.2 formulerats.

I bestämmelsen behandlas tre olika företeelser:
1) ”de grundläggande rättigheterna”,
2) ”Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna” och
3) ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner”.

Allt det här skall EU respektera ”som allmänna principer för gemenskapsrätten”. Den viktigaste kategorin är självfallet ”de grundläggande rättigheterna”. Vilka dessa är preciseras inte, endast exempel ges genom hänvisningarna till Europakonventionen och ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner”.
Låt oss börja med hänvisningen till Europakonventionen. I den delen ändras ingenting genom EG-domstolens nya kompetens enligt artikel L d. EG-domstolen har sedan nästan tjugo år i sin praxis – utan något fördragsstöd – ansett sig kunna ta hänsyn till Europakonventionen och de domar som meddelats av Europadomstolen i Strasbourg.

Den egentliga frågan är alltså vad kategorierna ”de grundläggande rättigheterna” och ”medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner” skall anses betyda i fortsättningen i och med att EG-domstolen ges en fördragsfäst rätt att beakta dem.

Ett svar på den frågan kräver att vi undersöker EG-domstolens praxis. År 1991 meddelades t.ex. en upplysande dom.

Målet har beteckningen C-260/89 ERT mot DEP m.fl., dom den 18 juni 1991, ECR I-2925. Det gällde ett grekiskt radio- och TV-företag, ERT, som av grekiska staten fått ensamrätt att sända radio och TV till allmänheten. Företaget väckte talan mot ett annat grekiskt företag som ansågs ha inkräktat på den beviljade monopolsändningsrätten. Svarandeföretaget åberopade till sitt försvar artikel 10 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (som vill värna om yttrandefriheten). Sedan en domstol i Grekland begärt förhandsavgörande av EG-domstolen, yttrade denna domstol (st. 41 i domen):

”Med hänsyn till artikel 10 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, till vilken hänvisas i de nionde och tionde frågorna, måste först påpekas att, som domstolen ständigt framhållit, grundläggande rättigheter utgör en integrerad del av de allmänna rättsprinciper, vilkas upprätthållande domstolen garanterar. För detta ändamål hämtar domstolen inspiration i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och i de riktlinjer som tillhandahålls av internationella fördrag om skydd för de mänskliga rättigheterna som medlemsstaterna samarbetat om eller som de är signatärer till (se särskilt domen i mål C-4/73 Nold mot Kommissionen [1974] ECR 491, stycke 13). I detta sammanhang har Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna särskild betydelse (se främst mål C-222/84 Johnson mot Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651, stycke 18). Härav följer att, som domstolen påpekade i domen i mål C-5/88 Wachauf mot Förbundsrepubliken Tyskland [1989] ECR 2609, stycke 19, gemenskapen inte kan godta att åtgärder vidtas som är oförenliga med efterlevnaden av de mänskliga rättigheter som erkänns och garanteras på det sätt som angetts i det föregående.”

För den som vill jämföra, återges den viktigaste delen också på engelska:
”With regard to Article 10 of the European Convention on Human Rights, referred to in the ninth and tenth questions, it must first be pointed out that, as the Court has consistently held, fundamental rights form an integral part of the general principles of law, the observance of which it ensures. For that purpose the Court draws inspiration from the constitutional traditions common to the Member States ...”

Vad är detta om inte exakt samma ordalag som Maastrichtfördraget använder i artikel F.2 och som nu Amsterdamfördraget ger EG-domstolen en uttrycklig rätt att beakta genom den nya artikel Ld?

Det nya fördraget ändrar alltså inte rättsläget; det bör betraktas som en kodifiering av en rätt för EG-domstolen som den sedan lång tid tillagt sig utan något fördragsstöd.

Min uppfattning är därför att den felbedömer läget, som menar att Amsterdamfördraget trappar upp hotet mot den svenska tryckfriheten. Svensk tryckfrihet mår självfallet inte väl av att ha dragits in under EU:s gemenskapsrätt. Maastrichtfördraget och tillkomsten av EU:s tredje pelare om ”rättsliga och inrikes frågor” var också negativt. Det bör dock noteras att EG-domstolens nyss anmärkta dom vilar på Romfördraget i dess lydelse före Maastricht. Det är alltså Romfördraget och Maastrichtfördraget som är det väsentliga vid en diskussion av svensk tryckfrihet i relation till EU, inte Amsterdamfördraget.

Vad som har sagts nu betyder inte att Amsterdamfördraget alldeles saknar betydelse. Genom det nya fördraget ger EU:s stats- och regeringschefer EG-domstolen en klapp på axeln och uppmuntrar den att gå vidare i sitt överstatliga rättsskapande. Därför bör man ställa sig kritisk till Amsterdamfördraget även i den här delen. Men längre gående slutsatser finns det inte fog för vad angår tryckfriheten.

TfFR nr 3-4/97