Med Maastrichtfördraget hamnar frågan om Sveriges medlemskap i EG i ett nytt läge, skriver Tor Bergman i sin granskning av Maastrichtfördraget. Ingvar Carlssons socialdemokratiska regering ansökte om medlemskap i juli 1991 då EG fortfarande var det ”gamla” EG. Vad svenska folket nu skall ta ställning till är något annat.

Den odemokratiska Europaunionen

Maastrichtfördraget förvandlar EG från en ekonomisk gemenskap till en politisk union. I den här och en följande artikel skall jag redovisa vad jag anser vara särskilt betydelsefullt i fördraget. För att det skall stå klart vad fördraget innebär måste dock först något sägas om EG:s institutioner och rörelseriktning.

Av TOR BERGMAN

Det handlar ju här om en fortgående process i riktning mot ökad strömlinjeformning, dvs. vad som med ett finare ord kallas integration . Rådet, kommissionen och domstolen EG vilar på tre pelare. Rådet (ministerrådet) är det organ som beslutar. Det består av politiker (en regeringsledamot från var och en av medlemsstaterna). Kommissionen är det förslagsställande tjänstemannaorganet (17 ledamöter), som också utreder, övervakar och ingriper; under kommissionen sorterar EG:s stora utredningsmaskineri. Domstolen, som består av 13 yrkesdomare, avgör hur lagstiftningen skall tillämpas i enskilda fall. Härtill kommer en fjärde institution, nämligen Europaparlamentet. I motsats till den svenska riksdagen och medlemsstaternas parlament har Europaparlamentet ingen självständig beslut­ande­rätt utan i princip bara en rätt att yttra sig över förslag som kommissionen lagt fram.

Detta är naturligtvis inte ett demokratiskt system. Parlamentet, som väljs med allmän rösträtt, har praktiskt taget ingenting att säga till om. Rådet, som fattar de formella besluten, möts bakom stängda dörrar och det får inte förekomma någon rapportering om hur enskilda ministrar röstar. Mest inflytande har ett organ vars företrädare aldrig möter några väljare, kommissionen. Den har ensamrätt att lägga fram lagförslag. Varken medlemsstaternas regeringar eller Europaparlamentet har en sådan initiativrätt. Vill de eller någon speciell intressegrupp att en ny lag skall antas, får de vända sig till kommissionen och be den att lägga fram ett förslag.

Det är bl.a. detta som förklarar den stora mängd lobbyister som finns i Bryssel. Snart sagt varje stort företag och organisation håller sig med egna påtryckare för att främja sina intressen.

Också domstolen är ett betydelsefullt EG-organ. Dess ställning skiljer sig avsevärt från hur vi i Sverige är vana att betrakta den högsta dömande instansen. Om man skall jämföra EG-domstolen med någon institution, blir det närmast med högsta domstolen i USA, vars avgöranden ju ofta griper in i den rent politiska processen.

En god illustration till EG-domstolens starka ställning gavs hösten 1991 när de ansvariga ministrarna inom EG och den europeiska frihandelssammanslutningen EFTA hade förhandlat fram den första versionen av EES-avtalet. Ministrarna hade kommit överens om att en särskild EES-domstol skulle inrättas för att avgöra tvister om EES-avtalets innebörd. Men för att detta arrangemang inte skulle strida mot EG:s grunddokument Romfördraget beslöts att EG-domstolen skulle ges tillfälle att yttra sig.

EG-domstolen ställde sig negativ; domstolen ansåg att en EES-domstol skulle inkräkta på den suveräna ställning som Romfördraget ger EG-domstolen. Detta ställningstagande kunde politikerna inte sätta sig över utan de fick ta domstolsutlåtandet till utgångspunkt och förhandla fram ett nytt avtal utan någon EES-domstol.

USA och EG – en jämförelse

De pådrivande vid tillkomsten av EG (och dess föregångare Kol- och stålunionen) intresserade sig starkt för USA:s politiska system. USA är som bekant en federal stat, en union av 50 delstater. Makten på unionsnivå – den federala makten – utövas av presidenten (den verkställande makten), kongressen (den lagstiftande makten) och Högsta domstolen (den dömande makten). Presidenten och kongressen väljs av det amerikanska folket.

Även EG är en federal bildning. EG är nämligen en organisation med en egen rättsordning till vars förmån medlemsstaterna har begränsat sin nationella suveränitet. Det är detta federala drag som är EG:s särmärke vid en jämförelse med andra internationella organisationer.

EG har inte några andra beslutsorgan än de federala. Bakom EG:s viktigaste organ – kommissionen – står inga väljare. EG-kommissionen utövar federal makt men behöver i motsats till USA:s president aldrig övertyga några väljare för att få den makten.

Man bör också vara medveten om en annan skillnad mellan USA och EG. Den federala makten i USA omfattar bara en del av den politiska sfären. Dit hör bl.a. utrikespolitiken, militära frågor och valutapolitiken. Men mycket av lagstiftningsmakten ligger inte på den federala nivån utan hör under delstaternas kompetens.

I det här avseendet skiljer sig EG från USA. Dock kan sägas att detta inte har haft grundläggande betydelse så länge EG närmast varit en ekonomisk gemenskap. De stater som bildade EG var alla s.k. marknadsekonomier och de gränsade till varandra. Staternas faktiska suveränitet på det marknadsekonomiska området var begränsad. En stat kunde inte i alltför hög grad föra en politik som avvek från vad som gällde i övriga stater; det skulle leda till att kapital strömmade ur landet och att företag flyttade sin verksamhet till andra länder.

Från den här synpunkten var det därför inte någon drastisk förändring att staterna började samordna sin marknadspolitik genom att i den delen formellt begränsa sin nationella suveränitet och avstå den till en beslutsnivå över de enskilda staterna. På detta vis upprättades först Kol- och stålunionen 1952 och sedan EG 1958.

Det viktigaste inom politiken är dock det som inte har med marknaden att göra. Det kan handla om vitt skilda saker. Yttrande- och tryckfrihet, utbildning, polisens befogenheter, utlänningars möjlighet att få asyl, utrikesfrågor, militära installationer, vapenproduktion. Här representerar Maastrichtfördraget ett grundläggande systemskifte. Fördraget drar in alla politiska frågor under Europeiska unionen. För resten, kanske inte alla frågor. Kyrkliga frågor får medlemsstaterna fortfarande bestämma om själva. Och för att inte det centralistiska draget skall sticka alltför starkt i ögonen har man lanserat den s.k. subsidiaritetsprincipen om att beslut skall fattas ”på lägsta möjliga effektiva nivå”.

Överstatlighetens praktiska innebörd

EG:s federala eller överstatliga inslag betyder rent konkret, att en medlemsstat och dess medborgare kan bli bundna av beslut som staten har satt sig emot. I praktiken drabbar inte detta stora och folkrika stater som Tyskland och Frankrike. Däremot måste ett litet land som Danmark vara berett på att det fattas beslut som går emot landets intressen. Eftersom också Sverige är ett litet land kommer vi att få erfara detsamma.

Överstatligheten har med tiden fått allt större genomslag. Under de inledande skedena av EG:s existens krävdes för beslut av rådet enhällighet i de allra flesta frågor. Detta kunde utnyt­tjas av t.ex. det danska folketingets Markedsudvalg (EG-utskott). Om det reagerade negativt på ett EG-förslag kunde det besluta att danska regeringen skulle rösta mot förslaget i rådet och därmed förhindra förslagets antagande. Men Europeiska enhetsakten, som trädde i kraft 1987, förändrade läget påtagligt och sedan dess fattas de flesta besluten med kvalificerad majoritet. Maastrichtfördraget utsträcker denna ordning till nya områden.

Vid röstning på detta sätt förfogar ministrarna från Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien över 10 röster var, medan Spanien har 8 röster. De medelstora länderna Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal har 5 röster var, medan Danmark och Irland har 3 röster var och Luxemburg har 2 röster. Tillsammans blir det 76 röster. Kvalificerad majoritet innebär att det skall föreligga 54 röster.

Den här regleringen måste ändras om också Sverige, Finland, Norge och Österrike blir medlemmar. För Sveriges del kan det som mest bli fråga om att tilldelas fem röster.

När man talar om EG:s överstatliga beslutsmaskineri bör man alltså tänka på, att det även handlar om att medlemsstaternas ställning inte ens formellt är likvärdig. De större staterna har mer att säga till om än de mindre. Röstsystemet med 3 röster för mindre länder, 5 röster för medelstora länder och 10 röster för de fyra största länderna gör det i praktiken omöjligt att fatta beslut mot Frankrike och Tyskland tillsammans. Det räcker att dessa stater har stöd av ett litet land; då kan de blockera alla beslut som det krävs kvalificerad majoritet för.

Självklart måste man också se till realiteterna. I kraft av sin ekonomiska och industriella styrka har Tyskland särskilt mycket att säga till om. Och Tysklands ställning har förstärkts kraftigt genom realsocialismens sammanbrott i östra Europa och den tyska återföreningen.

Unionsmedborgarskapet

Medborgarna i EG:s medlemsstater har hittills haft rättigheter i andra medlemsstater enbart vad gäller ekonomi och sysselsättning. Detta har att göra med grundbulten i EG. Vad som från första början eftersträvats med EG är ju att det i och mellan medlemsstaterna skall råda fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital, de ”fyra friheterna”.

Maastrichtfördraget går dock betydligt längre än vad som följer av den fria rörligheten på det ekonomiska området. På grund av de nya bestämmelserna får nämligen varje person som är medborgare i en medlemsstat ett unionsmedborgarskap.

Unionsmedborgarskapet är en viktig symbolfråga. Det markerar unionens färdriktning och vilja att utvecklas till en riktig stat, för vilken ju ett utmärkande drag är, att den har medborgare.

Maastrichtfördraget innebär att unionsmedborgarna ”skall åtnjuta de rättigheter som tillerkänns dem och vara underkastade de förpliktelser som åläggs dem” genom fördraget.

Varje unionsmedborgare ”skall ha rätt att röra sig och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorium med de begränsningar och på de villkor som fastställs i detta fördrag och bestämmelserna om genomförande av fördraget”.

Vidare skall varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat i vilken han eller hon inte är medborgare ”ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten”. Vederbörande skall också ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet.

Unionsmedborgarskapet är ännu föga utvecklat. I fördraget heter det dock att rådet genom enhälligt beslut får ”anta bestämmelser för att stärka eller komplettera” rättigheterna för unionsmedborgare. Det krävs alltså visserligen enhällighet för beslut av detta slag, t.ex. beslut att unionsmedborgare även skall ha rätt att rösta i en medlemsstats nationella val. Samtidigt bör påpekas vad som i och för sig redan har framhållits, nämligen att större medlemsstater har mer att säga till om än mindre. Små stater kommer att utsättas för påtryckningar att inte utnyttja sin vetorätt, om de större staterna anser det ligga i sitt intresse att ge unionsmedborgare nya rättigheter.

Mycket talar för att införandet av unionsmedborgarskapet inleder en process som successivt kommer att urholka betydelsen av de nationella medborgarskapen.

Europeiska unionens rättsordning

Som nämnts tidigare har EG en egen rättsordning. Den får sin särskilda prägel av EG:s överstatliga karaktär och detta förstärks genom Maastrichtfördraget. Det är närmast tre förhållanden som utmärker EG- rätten.

För det första är fördragen och en del av den av rådet beslutade lagstiftningen direkt tillämplig i medlemsstaterna, dvs. normerna blir automatiskt en del av medlemsstatens interna rätt. Det fordras alltså inte – och det får inte heller förekomma – att nationella parlament formulerar om regler av detta slag till nationell lagstiftning.

För det andra har åtskilliga EG-regler direkt effekt så att de ger enskilda medborgare och företag i medlemsstaterna rättigheter och skyldigheter som omedelbart kan åberopas inför det egna landets domstolar och myndigheter.

För det tredje har EG-regler företräde framför motstridiga bestämmelser i medlemsstaternas lagar och – principiellt sett – grundlagar. Det finns ingen fördrags­bestämmelse som säger att EG-regler skall ha företräde framför nationella lagar, men principen har slagits fast av EG-domstolen. Och Maastrichtfördraget innehåller i artikel C en regel om att unionens gemensamma institutionella ram skall säkerställa att ”gemenskapens regelverk följs och utvecklas”. Maastrichtfördraget sanktionerar därmed EG-domstolens praxis. Men inte bara det. Fördraget uppmanar domstolen att gå vidare och ytterligare utveckla sin praxis.

Dessutom gör fördraget det svårare för en medlemsstat att nonchalera domstolens avgöranden.

Om en medlemsstat inte rättar sig efter ett beslut inom en viss tidsfrist, som kommissionen har fastställt, får kommissionen väcka talan mot medlemsstaten vid domstolen. Om domstolen konstaterar att medlemsstaten inte har efterkommit dess beslut, ”kan den ålägga staten att betala ett engångsbelopp eller vite”.

Den här befogenheten ger EG-domstolen en ny möjlighet att samverka med rådets majoritet för att driva på utvecklingen i riktning mot ökad uniformitet i de anslutna staterna.

Sverige och EG-rättens företräde

Eftersom Sverige har ansökt om medlemskap i EG är det ofrånkomligt att förhållandet mellan EG-rätten och den svenska rättsordningen uppmärksammas. Den konkreta frågan är om våra grundlagar måste ändras för att svenska domstolar skall vara skyldiga att ge EG-rätten företräde när svenska rättsnormer säger något annat. För att få ett svar på den frågan tillsatte Ingvar Carlssons regering år 1991 den parlamentariska Grundlagsutredningen inför EG (ordförande: professor Olof Ruin).

Utredningen avlämnade i början av mars 1993 betänkandet (SOU 1993:14) ”EG och våra grundlagar”. Huvudförslaget är att det i regeringsformen skall införas en allmänt formulerad bestämmelse (1 kap. 10 §). Den skall vara tillämplig om det har slutits en överenskommelse om Sveriges anslutning till EG/EU och om riksdagen har beslutat att överlåta beslutsbefogenhet till gemenskapen/unionen. Då gäller enligt den nya bestämmelsen ”de förpliktelser som följer av anslutningen utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag”.

Om det här förslaget utbröt våren 1993 en bisarr debatt i Svenska Dagbladet och Dagens Nyheter. I stort sett alla som har deltagit i debatten vill att Sverige skall anslutas till Europeiska unionen. Vissa, som Olof Ruin, vill inte undanhålla svenska folket vilka juridiska följder en anslutning får. Andra har inte uppträtt lika hederligt utan talat dunkelt om att Ruin-kommitténs förslag kan få EG-debatten att ”spåra ur” och liknande.

Det är tydligt att unionsanhängarna har blivit nervösa av Ruinkommitténs förslag. Verkligt orolig måste statsminister Carl Bildt vara, eftersom han offentligt deklarerade att han är missnöjd med förslaget och tillsatte en snabbutredning av alternativa förslag.

Det måste vara extremt ovanligt att landets statsminister offentligt tar avstånd från ett ännu ej remissbehandlat lagförslag som en i stort sett enhällig parlamentarisk kommitté lagt fram.

Om den fortsatta EG-debatten kan fås att handla om Maastrichtfördraget och Europeiska unionen, blir det nog inte så lätt för unionsanhängarna.

I den kommande artikeln behandlas Ekonomiska och monetära unionen, Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik samt unionens militärpolitiska uppgifter. Angående de senare frågorna, se även FiB-Juristernas bok Folkrätt och stormaktspolitik.

Tor Bergman är revisionssekreterare bosatt i Stockholm

TfFR 2/1993