EG-rätt, eller Gemenskapsrätt som termen egentligen lyder, är ett nytt begrepp som få, även bland jurister, satt sig in i ordentligt. Martin Howe, brittisk advokat inriktad på immaterialrätt och Gemenskapsrätt, ger här huvuddragen av Gemenskapsrättens inverkan på EG-medlemsstaternas inhemska rätt. Artikeln är en del av en skrift som för brittisk allmänhet förklarar EG:s innebörd.

Gemenskapsrättens institutioner och rättskällor

Gemenskapsrättens grundläggande natur fastställdes redan år 1963 av EG-domstolen i fallet Van Gend en Loos: Detta fördrag (Romfördraget ö.a.) är mer än en överenskommelse som bara skapar ömsesidiga förpliktelser mellan de fördragsslutande staterna.

Av MARTIN HOWE

Den uppfattningen bekräftas av ingressen till fördraget som hänvisar till inte endast regeringarna utan även folken ... Gemenskapen konstituerar inom folkrätten en ny rättsordning till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter, låt vara inom begränsade områden, och vars subjekt inte bara är medlemsstaterna utan även dessas medborgare.”1

De Europeiska Gemenskaperna är i själva verket tre. Men eftersom alla tre Gemenskaper har samma medlemskrets av tolv stater och betjänas av samma gemensamma institutioner - EG-kommissionen, EG:s ministerråd, EG-parlamentet och EG-domstolen – så är det i verkligheten en legal fiktion att betrakta dem som åtskilda.

Den äldsta av de tre Gemenskaperna är den Europeiska Kol- och Stålunionen, som upprättades genom Parisfördraget 1951. Fastän den som namnet antyder var begränsad till att skapa en gemensam marknad för kol- och stålindustrierna, bildades genom den ett mönster och en förelöpare till den utan jämförelse mest betydelsefulla av de tre Gemenskaperna: den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen, EEC eller EG, som upprättades genom Romfördraget år 1957. Den hade till syfte att skapa en gemensam marknad för all handel med varor och efterhand närma de ursprungliga sex medlemsstaternas ekonomiska politik till varandra.

Den tredje Europeiska Gemenskapen upprättades också år 1957 och har endast specialintresse: den Europeiska Atomenergi­gemenskapen eller ”Euratom”.

De Europeiska Genmenskaperna har efterhand utvidgats från de ursprungliga sex medlemsstaterna till dagens tolv. Storbritannien anslöt sig till de Europeiska Gemenskaperna 1973.
Den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen upprättades, som antyds av namnet, som en i första hand ekonomisk enhet, för att skapa en tullunion och en gemensam marknad mellan medlemsstaterna och för ekonomiska syften sammanhängande med detta. Dess syften är idag långt vidare än de rent ekonomiska och till följd av detta har i dagligt tal växt fram den förenklade benämningen Europeiska Gemenskapen eller EG, där ordet ”ekonomiska” har fallit bort. När väl Maastrichtfördraget har ratificerats, kommer ordet ”Ekonomiska” formellt att ha fallit bort från namnet Europeiska Ekonomiska Gemenskapen.2

Skapandet av en gemensam marknad och tull­union antyder att medlemsstaterna med nödvändighet måste godta vissa restriktioner över den handlingsfrihet de annars skulle åtnjuta, om inte annat så för att förhindra att medlemsstater upprättar handelshinder eller inför ogynnsamma villkor gentemot varor från andra medlemsstater. Om man ser rent juridiskt mekaniskt på saken, skulle sådana restriktioner kanske kunna genomdrivas enbart på en nivå som rör förhållanden mellan stater, som fördragsbestämmelser. Sådana utgör ju folkrätt och binder de stater som är avtalsparter, dvs har skrivit under fördragen.

Men Romfördraget fungerar inte helt enkelt som ett fördrag mellan medlemsstater på folkrättens nivå. Romfördraget kräver att dess bestämmelser och många mycket viktiga förordningar och beslut av Gemenskapsinstitutioner som upprättats enligt fördraget införlivas som en del av alla medlemsstaters nationella lag.3 Fördraget och underordnad gemenskapslagstiftning blir sålunda bindande direkt mot bolag och enskilda inom medlemsstaterna. De kan också användas gentemot medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter och lagstiftande församlingar inom deras eget rättssystem.

I detta avseende är EG fundamentalt olik de flesta andra internationella organisationer. Detta har uttryckts på följande sätt: ”Det som kännetecknar Gemenskaperna är sålunda den unika grad i vilken de tränger in i medlemsstaternas inrikes rättsliga förhållanden, medan klassiska internationella organisationer tenderar att hantera enbart sina medlemsstaters yttre rättsliga förhållanden.”4Det är den rättsliga och i synnerhet konstitutionella betydelsen av denna aspekt av Romfördraget som behandlas i denna.

Romfördraget är mer än bara ett fördrag och skapar i själva verket ett utvecklat eget lagsystem, att särskilja från medlemsstaternas lagar. Det är ”Gemenskapsrätt”, tolkad av EG-domstolen i Luxemburg.

Källorna till sådan Gemenskapsrätt är för det första Romfördraget och de andra Gemenskapsfördragen, såsom Europeiska Enhets­akten av år 1986 och Maastrichtfördraget, när detta senare väl ratificerats. Fördragen innehåller de viktigaste reglerna inom Gemenskapsrätten, definierar Gemenskapsinstitutionernas maktbefogenheter och utgör ett konstitutionellt ramverk inom vilket skapas ett omfattande vidare komplex av Gemenskapsrätt.

Detta lagkomplex utgörs av förordningar, direktiv och beslut av både ministerrådet och kommissionen. Ministerrådet består av ministrar som företräder regeringarna i var och en av medlemsstaterna. I själva verket består rådet av olika grupper av ministrar för olika ändamål (finanser, jordbruk osv). Beslut av ministerrådet fattas enligt invecklade regler, i vissa frågor genom enhällig omröstning och i andra frågor genom majoritetsröstning enligt vägda röstetal.5 Rådet är en lagstiftande församling. Många av dess beslut blir direkt lag och i detta avseende är det fullständigt olikt Storbritanniens regering, som är ett verkställande och inte ett lagstiftande organ. Men till skillnad från nästan alla andra lagstiftande församlingar i den fria världen sammanträder ministerrådet nästan alltid i sluten församling.

Kommissionen beskrivs ibland (men bara av okunniga) blott och bart som ett byråkratiskt organ lett av tjänstemän som genomför sina politiska herrars önskemål i ministerrådet. Inget kan vara mer fjärran från sanningen. Samtliga ledamöter av kommissionen är poli­tiker och inte tjänstemän. Kommissionen har förutom verkställande makt en ansenlig egen lagstiftningsmakt. Som institution har kommissionen alltid betraktat sig som upplyst bärare av den sanna tron på europeisk integration gentemot vad den ser som medlemsstaternas efterblivna nationalism.6 Även i frågor vid sidan av sin egen lagstiftningsmakt har kommissionen den viktiga rollen att utarbeta och föreslå lagstiftning för ministerrådet.7 Genom denna process utövar den ett ständigt tryck för att utvidga den europeiska integrationsprocessen.

Det europeiska parlamentet har namnet till trots8 bara en begränsad roll i Gemenskapens lagstiftningsprocedur: den inskränker sig väsentligen till rådgivning angående föreslagna åtgärder och en aldrig utnyttjad makt att avskeda medlemmarna av kommissionen. Dess roll skall utökas genom Maastrichtfördraget.

Fördragen bildar Gemenskapernas primära rättskälla eller ”konstitution”. Under fördragen återfinns större delen av Gemenskapsrätten i förordningar och direktiv. De Europeiska Gemenskapernas officiella författningssamling fylls på av tusentals sidor förordningar och direktiv varje år. Både ministerrådet och kommissionen har makt under fördragen att fastställa förordningar och utfärda direktiv för en rad ändamål. En förordning är lagstiftning, på samma sätt som en lag beslutad av det brittiska parlamentet eller en lag beslutat av någon annan medlemsstats lagstiftande församling. Det behövs inget annat beslut av den lagstiftande församlingen eller regeringen i medlemsstaterna innan en förordning blir en del av deras inhemska lagstiftning. Som det heter i Romfördraget artikel 189:2:

En förordning skall ha allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.”

I artikel 189 heter det vidare: Ett direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilket det är riktat men överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt.”

Ett direktiv kräver därför normalt att medlemsstaterna beslutar om nationell fullgörandelagstiftning för att det skall träda i kraft. Vid första påseende skulle man kunna tänka sig att denna bestämmelse innebär att ett direktiv enbart har verkan som en skyldighet för medlemsstaterna på folkrättslig nivå och inte har direktverkan som en del av medlemsstaternas rättssystem. EG-domstolen har dock utvecklat en doktrin om direktivens ”direktverkan”, vilket innebär att de ofta kan åberopas inför medlemsstaternas domstolar.

I verkligheten kan man näppeligen beskriva ett rättsystem med det namnet om det saknar effektiva verkställighetsmedel. Gemenskapsrätten genomtvingas med en rad olika medel. Förordningarna kan ibland genomdrivas genom direkta åtgärder från Gemenskapsinstitutioner. Det viktigaste området där detta sker är konkurrensrätten, där kommissionen regelbundet fattar beslut som bötfäller bolag för att upprätthålla karteller eller för andra brott mot Gemenskapens konkurrensregler.

Gemenskapsrätt kan också genomdrivas av kommissionen, eller av medlemsstater som vidtar åtgärder mot en annan medlemsstat som brutit mot Gemenskapsrätten under Romför­dragets artiklar 169 eller 170. När väl domstolen har beslutat enligt dessa artiklar finns inte någon sanktion i egentlig mening: de har samma bindande verkan på staterna som beslut av internationella domstolar och åtminstone i teorin kommer hot om vanrykte och det som kallas världsopinionen att vara det som driver en stat att leva upp till domstolarnas beslut. Maastrichtfördraget kommer för första gången att ge domstolen makt att utdöma böter för medlemsstater som inte följer dessa domar.9

Men av största praktiska betydelse idag och än mer i framtiden är den direkta tillämpningen av Gemenskapsrätt i medlemsstaternas egna domstolar. Alla allmänna och särskilda domstolar i medlemsstaterna är skyldiga enligt fördraget att tillämpa Gemenskapsrätt – och i händelse av en lagkonflikt att tillämpa Gemenskapsrätt framför regler i den egna nationella lagen:

En nationell domstol som står inför att ... tillämpa bestämmelser i Gemenskapsrätten är underkastad en skyldighet att låta dessa bestämmelser slå igenom helt, om nödvändigt med förkastande av en egen önskan att tillämpa motstridiga bestämmelser i den nationella lagstiftningen, även om denna antagits efteråt, och det är inte nödvändigt att domstolen begär eller avvaktar att sådana bestämmelser undanröjs med lagstiftningsåtgärder eller andra konstitutionella medel.10

Gemenskapsrätten har till och med anspråk på att upphäva medlemsstaternas grundlagar eller författningar: Den lag som har sitt ursprung i fördraget, en oberoende rättskälla, kan på grund av själva sin natur inte upphävas av nationella lagregler, i vilken form dessa än förekommer ... Giltigheten av en Gemenskapsåtgärd eller dess verkan inom en medlemsstat förblir därför orubbad även om det uppges att den strider antingen mot grundläggande rättigheter som de är utformade av denna stats författning eller mot principerna i en nationell författningsstruktur.”11

Eftersom det ofta kan vara tveksamt hur en Gemenskapslag exakt skall tolkas, finns genom artikel 177 i fördraget en mekanism för att de nationella domstolarna ska kunna hänskjuta ett fall till EG-domstolen och där få Gemenskapsrätten tolkad. Detta är ett överklagande i allt utom till namnet: fastän fallet därefter hänskjuts tillbaka till den nationella domstolen för slutgiltigt avgörande, har den nationella domstolen inte befogenhet att göra någonting annat än tillämpa Gemenskapsrätt såsom den tolkats av EG-domstolen.

Hänskjutningsproceduren är ett redskap med stor makt att genomdriva Gemenskapsrätten inom medlemsstaterna. Den ger EG-domstolen en mycket mäktig roll inom hela Gemenskapen och det har därför avgörande betydelse hur EG-domstolen uppfyller den rollen. Det gör EG-domstolen till en över parterna stående skiljedomare angående gränsdragningen för Gemenskapsrätten och Gemenskapsinstitutionernas maktbefogenheter som de fastställs i fördraget. Man kan i vart fall undra om den ser sin roll på annat sätt.

Noter: 1 Fall 26/62: Van den Gend en Loos ./. Nederlandse Administratie der Belastingen [1963] ECR 1 s 12. 2 Artikel G. 3 Variola SPA. /. Italienska Finansministeriet [1973] 981 s 992. 4 Lasok and Bridge:"Law and Institutions of the European Communities", 5. uppl. kap. 5. 5 Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien har tio röster var, Spanien har åtta, Belgien, Grekland, Nederländerna och Portugal har fem, Danmark och Irland har tre, Luxemburg två. En majoritet om 54 röster av de sammanlagt 76 behövs. Romfördraget artikel 148(2). 6 "Kommissionen är på en och samma gång övervakare av fördragen och drivande kraft för integrationen ..."; uttalande av kommissionens president till Europaparlamentet den 15 september 1970. 7 Romfördraget artikel 155. 8 Det ändrades genom europeiska enhaetsakten från "Europeiska församlingen" till "Europaparlamentet". 9 Romfördraget artikel 171, ändrad efter Maastricht. 10Amministrazione delle Finanze ./. Simmenthal Spa [1978] ECR 629 s 1134. 11 Internationale Handelsgesellschaft ./. Einfuhr und Vorausstelle Getreide [1970], ECR 1125 s 1134.

TfFR 2/1993

Föreningen FiB-juristerna har sammanställt Romfördraget sådant det ser ut efter ändringarna i Maastricht.