President Assads regim är av det auktoritära slaget, men det gör den inte särskilt unik. Det finns gott om exempel på sådana regimer bland världens stater, inte minst bland Arabförbundets övriga medlemmar.

Syrien, säkerhetsrådet och den internationella rättsordningen

Delar av oppositionen i Syrien har ställt sig målet att störta Assad. Vissa upprorsmän har även tagit till vapen. Dessa konflikter och stridigheter är uteslutande interna syriska angelägenheter. Bland befolkningen föreligger det olika meningar om vad som är bäst för Syrien.

De västliga stormakterna och deras olika allierade utövar ett allt hårdare tryck mot landet. Man blandar sig i en intern konflikt genom tyngande sanktioner, krav på regimförändring, stöd till upprorsmän och annan intervention i landets angelägenheter.

Av ROLF ANDERSSON och LARS-GUNNAR LILJESTRAND

Händelseutvecklingen i Syrien aktualiserar centrala frågor om grundläggande principer i FN-stadgan. Händelserna bör ses mot bakgrund av angreppet på Libyen.

Libyen som mönster
I fallet Libyen lyckades de västliga stormakterna i mars 2011 driva igenom en resolution (1973) i säkerhetsrådet, som öppnade för användning av våld mot landet. Enligt vår uppfattning var detta beslut inte förenligt med FN-stadgan. Säkerhetsrådet har visserligen rätt att agera med användning av våld vid ”hot mot internationell fred och säkerhet”, men konflikten i Libyen var inte av det slaget. Det var en intern konflikt. De västliga stormakternas agerande skärpte interna stridigheter och försvårade fredliga lösningar. Resolutionen var inte laglig, då den gick utanför ramarna för det mandat som staterna gett säkerhetsrådet enligt FN-stadgan.

Resolutionen gav utrymme, om än begränsat, för användning av våld, och de västliga stormakterna tog tillfället i akt och inledde ett omfattande och långvarigt bomkrig, som ledde till död, söndring och förödelse. De spärrar som finns i resolutionen negligerades, och man genomdrev hela vägen fram ett krig för regimskifte, där även makstridskrafter sattes in, trots att detta stod i direkt strid mot säkerhetsrådets beslut. Bomkriget ledde enligt de bedömningar som gjorts till att över 50 000 människor offrades.

Efter angreppet mot Libyen har kritiken växt mot detta krig, inte bara från oroade stater i tredje världen, utan även från vetostaterna Ryssland och Kina, vilka tillsammans med Tyskland och Brasilien, lade ned sina röster då resolutionen antogs.

Våldsförbudet och non-interventionsprincipen
Sedan oroligheter bröt ut i Syrien under mars månad förra året har förhållandena i landet stått på säkerhetsrådets agenda vid ett flertal tillfällen. Enligt FN-stadgans helt grundläggande norm, som återfinns i artikel 2 (4), ska FN:s organ och alla medlemsstater avstå från hot om våld och användning av våld i sina internationella förbindelser. Detta är den internationella rättens grundfundament: krig är förbjudna. Från detta absoluta förbud finns det bara två undantag: (i) rätt till självförsvar för att avvärja ett väpnat angrepp och (ii) enligt beslut av säkerhetsrådet för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Våldsförbudet kompletteras av principen om non-intervention som framgår av artikel 2 (7) i FN-stadgan och förbjuder inblandning i staternas interna affärer.

Förhållandena i Syrien har inte varit sådana att de ger grund för inblandning i landets interna angelägenheter. Syrien hotar inte sina grannar. Förhållandena i landet utgör inte ett hot mot internationell fred och säkerhet. I Syrien handlar det om en intern konflikt som skärpts under hand och kommit närmare ett inbördeskrig.

FN-stadgan ger inte säkerhetsrådet rätt att ingripa i inbördeskrigsliknande strider av det slag som nu utkämpas i Syrien. Inte heller kan en sådan rätt grundas på så kallad ”humanitär intervention”, som tillbakavisas av en överväldigande majoritet av världens stater. En intervention har inte heller rättsligt stöd i hänvisningar till det snarlika ”R2P” (Responsibility to Protect), som inte ändrat FN-stadgan men lyfts fram för att luckra upp våldsförbudet.

Bara för att återställa eller upprätthålla internationell fred och säkerhet får säkerhetsrådet gripa in. Vilket statsskick och vilken regim Syrien ska ha är en intern syrisk angelägenhet.

I internationella media spekuleras det om huruvida regionala makter som Saudiarabien och Turkiet ska intervenera med egna styrkor eller genom ombud och med stöd av västmakterna. Det skulle i så fall strida mot FN-stadgans våldsförbud på samma sätt som om väst självt intervenerade.

Förhållandena i Syrien och Arabförbundets observatörsstyrka
Rapporterna om utvecklingen i Syrien har varit otillförlitliga och ensidiga. I hög grad har rapporteringen byggt på tvivelaktiga eller oredovisade källor.

En rapport från Arabförbundets observatörsstyrka i Syrien avviker från mönstret. Där redovisas iakttagelser gjorda på plats, som knappast alls kommit till allmän kännedom. Rapporten omfattar perioden 24 december 2011 – 18 januari 2012.

Observatörsstyrkan bevittnade på plats i Baba Bar, Homs och Hama intensiva gevärsstrider mellan armén och oppositionen. I Homs och Dera observerades beväpnade grupper som utövade våld mot regeringsstyrkor som resulterade i döda och skadade. I vissa situationer svarade regeringsstyrkor på attacker mot dess personal med våld. Observatörerna noterade att vissa av de beväpnade grupperna använde pansargenomträngande projektiler. I Homs, Idlib och Hama bevittnades våldshandlingar mot regeringsstyrkor och civila som resulterade i flera dödade och skadade. Exempel på sådana gärningar var bombningen av en civil buss, som dödade åtta personer och skadade andra, inklusive kvinnor och barn, och bombningen av ett tåg, som transporterade dieselolja. I en annan incident i Homs sprängdes en polisbuss och dödades två polismän. En bränsleledning och några mindre broar bombades också.

Observatörsstyrkan noterar att många parter felaktigt rapporterade att explosioner eller våld hade inträffat på många platser. När observatörerna tog sig dit fann de att de här rapporterna var ogrundade. Observatörsstyrkan konstaterar vidare att media överdrev antalet incidenter och antalet dödade i incidenterna och protesterna i vissa städer.

Av rapporten framgår att man bevittnade fredliga demonstrationer med anhängare av regeringen och anhängare av oppositionen på flera platser. Ingen av dessa demonstrationer stördes, med undantag för några mindre sammanstötningar med observatörsstyrkan och mellan lojalister och opposition.

Observatörsstyrkan konstaterar i sin utvärdering att det finns en ”beväpnad enhet” som är verksam. I vissa zoner agerade denna ”beväpnade enhet” genom att attackera säkerhetsstyrkor och medborgare, och orsakade att regeringen svarade med ytterligare våld.

Rapporten bekräftar alltså att det förekommer strider mellan regeringsstyrkor och beväpnade upprorsmän. Sådana strider ska säkerhetsrådet inte blanda sig i till förmån för den ena eller andra sidan. Rapporten som uppenbarligen inte var vad väst och Arabförbundets ledning förväntat sig hemlighölls och först när innehållet läcktes blev den tillgänglig på FN:s hemsida.

Säkerhetsrådets uttalande den 3 augusti 2011
Sedan oroligheterna bröt ut i Syrien har säkerhetsrådet enats om ett gemensamt uttalande den 3 augusti 2011. Av detta framgår bl a att säkerhetsrådet manade till omedelbart stopp för våldet och uppmanade ”alla sidor” att agera med yttersta återhållsamhet, och att avstå från motattacker, inklusive attacker mot ”statliga institutioner”.

Rådet underströk också att den enda lösningen på den nuvarande krisen i Syrien är ”genom en inkluderande och Syrien-ledd politisk process”.

Säkerhetsrådets uttalande redovisar alltså att våld utövas från flera sidor och att lösningen måste vara en intern syrisk angelägenhet. Någon anledning att göra något uttalande utöver detta har säkerhetsrådet inte haft.

Säkerhetsrådet den 3 oktober 2011
På sammanträdet den 3 oktober 2011 röstade säkerhetsrådet om ett resolutionsförslag från Frankrike, Tyskland, Portugal och England, som inte antogs. Kina och Ryssland, som hade tagit fram ett eget förslag, lade in sitt veto och röstade emot. Brasilien, Indien, Libanon och Sydafrika lade ner sina röster. Övriga nio medlemmar röstade för.

Ryssland hänvisade särskilt till fallet Libyen och framhöll att det inte fick bli ett prejudikat för framtiden.

Även Sydafrika refererade till hur säkerhetsrådsresolutioner nyligen missbrukats. Sydafrika ansåg att det var fel att hota med sanktioner och man var oroat över en dold agenda för regimskifte.

Säkerhetsrådet den 4 februari 2012 och Arabförbundets plan
Arabförbundet har tagit fram en ”fredsplan”. Den har avvisats av Syrien som en flagrant inblandning i landets interna angelägenheter.

Enligt planen har Arabförbundet en central roll att spela i genomförandet av planen. Att ledningen i Syrien inte kan godta detta är förklarligt. Arabförbundet har beslutat om sanktioner mot Syrien och har även suspenderat landet från medlemskap i förbundet.

Denna plan drivs av västmakterna fram som lösningen på krisen och något som Syrien måste finna sig i.

Enligt planen uppmanas regering och opposition att inleda en politisk dialog under Arabförbundets ”beskydd”. Målet anges vara att bilda en nationell enhetsregering med deltagande av den nuvarande regeringen och opposition under en ”agreed leader”. Dess uppgift ska vara att verkställa planen och förbereda fria, flerparti parlamentariska val och ett presidentval. Republikens president bör enligt planen ge vicepresidenten fullt mandat för totalt samarbete med den nationella enhetsregeringen.

Denna plan utgör en otillåten inblandning i Syriens interna angelägenheter med sina krav på regimskifte och ändringar i statsskicket.

Tanken från västmakternas sida var att få säkerhetsrådet att ställa sig bakom planen. Men Ryssland och Kina lade i rådet den 4 februari i år in veto mot ett sådant av västmakterna sponsrat resolutionsförslag, som i ett första steg skulle öppna för framtida ”åtgärder” mot Syrien om man inte genomförde planen. Vetot innebar i sak ett ställningstagande för FN-stadgans princip om non-intervention. FN-stadgan fungerade som det var tänkt. Västmakternas förhoppningar om att göra interventionen i Libyen till ett mönster för framtida interventioner avvisades . Oavsett hur man ser på Rysslands och Kinas egenintressen - och sådana föreligger naturligtvis, liksom västmakterna har sina - bidrog deras agerande till att upprätthålla stadgans grundprinciper.

Västmakterna har i viss mån varit framgångsrikare i FN:s generalförsamling där man med stor majoritet fått igenom två resolutioner beträffande Syrien - den 19 december 2011 respektive den 16 februari i år. Resolutionerna backar framförallt upp Arabförbundets plan. Men generalförsamlingen är inget organ som beslutar om den kollektiva säkerheten. Det har säkerhetsrådet att göra inom FN-stadgans ramar.

Sverige
I årets utrikesdeklaration formuleras inget självständigt övervägande, när det gäller händelserna i Syrien. Regeringen anammar de västliga stormakternas linje för inblandning i landet med krav på att ”president Assad måste stiga åt sidan”, att Arabförbundets ”fredsplan” ska genomföras och att sanktionerna ska skärpas. Det är fråga om en ren inordning i ledet.

Genom bomkrigen mot Jugoslavien, Afghanistan, Irak och Libyen ifrågasätts en internationell rättsordning, bindande för alla stater. Inblandningen i Syrien har samma karaktär. Frågan gäller ytterst om internationell laglöshet och godtycklighet, där ett antal dominerande västmakter med USA i spetsen kan göra vad som helst, ska breda ut sig.

Bruno Simma (professor i folkrätt och tidigare ledamot av Internationella Domstolen i Haag, FN:s högsta domstol) skriver om den hårda kampen för att hålla tillbaka användningen av våld i internationella relationer och attackerna mot FN-stadgan, särskilt efter 11 september:

”Krig har blivit tänkbara, faktiskt möjliga, igen. Såsom jag beklagligtvis var tvungen att säga i ett Separat Yttrande till en dom nyligen från Internationella Domstolen: mer och mer överges rättsligt rättfärdigande av användning av våld inom stadgans system till och med som ett fikonlöv, samtidigt som ett växande antal författare verkar förbereda för en fullständig begravning av internationella rättsliga begränsningar av användningen av våld (ICJ Rep (2003) 328). Att vissa röster har blivit mer återhållsamma med hänsyn till fiaskot i Irak är bara ringa tröst – legaliteten eller illegaliteten i användningen av våld får inte bero på framgången hos ens arméer. Och, i skrivande stund, diskuterar inte bara politiker och strateger utan också skribenter fascinerade, faktiskt förblindade, av militär makt utsikterna till nya krig på ett sätt som påminner oss om Schlieffens och övriga europeiska generalstabers planer, som om 1914 inte hade hänt.” (Ur förordet till Olivier Cortens bok “The Law Against War – The Prohibition on the Use of Force in Contemporary International Law”, 2010.)

FN-stadgan gällde för Libyen, och den gäller för Syrien. Med resolutionen om Libyen togs ett steg i farlig riktning. Denna svagt förankrade resolution och det sätt på vilket den utnyttjades har i efterhand mött omfattande kritik. Den vägen har åtminstone tills vidare blockerats beträffande Syrien.

FN-stadgans grundläggande principer måste hävdas mot stormakternas interventionism.

TfFR 120229

Rolf Andersson är advokat i Stockholm, LArs-Gunnar Liljestrand är ordförande i FiB-juristerna