Kriget i Afghanistan har pågått i över sju år sedan USA och dess allierade angrep landet. De internationella styrkorna OEF och ISAF i Afghanistan ökar i såväl numerär som beväpning och deltar i alltmer omfattande operationer.

Kriget i Afghanistan och folkrätten

USA hänvisade till självförsvarsrätten vid angreppet 2001 men den folkrättsliga grunden ifrågasattes omedelbart av många folkrättsexperter.
Det fortsatta kriget har inte på samma intensiva sätt behandlats ur folkrättssynpunkt. Men det är viktigt att ta upp nu då svenska soldater alltmer engageras i kriget.
Rätt till självförsvar?
Den 7 oktober 2001 angrep USA Afghanistan. Det motiverades av Bushregeringen med hänvisning till självförsvarsrätten som ett svar på attentaten den 11 september och till FNs säkerhetsråds resolution 1368. Resolutionen som togs den 12 september dagen efter attentaten ger de folkrättsliga ramarna för hur staterna får bemöta terrorism men nämner inte Afghanistan (hänvisning görs till resolution 1269 från 1999 men inte heller där omnämns Afghanistan). I resolution 1368 finns hänvisningar till självförsvarsrätten men inte som ett klartecken för USA att angripa ett annat land. Resolutionen innehåller endast ett allmänt konstaterande att den restriktiva självförsvarsrätten gäller ”Erkänner den naturliga rätten till individuellt och kollektivt självförsvar i enlighet med FN-stadgan”.

Av LARS-GUNNAR LILJESTRAND

Det konkreta som resolutionen säger är att staterna skall samarbeta för att ställa terroristerna inför rätta: ”Uppmanar alla stater att skyndsamt verka tillsammans för att ställa förövarna , organisatörerna och uppdragsgivarna inför rätta för dessa terroristattacker och understryker att de som är ansvariga för att hjälpa, stödja eller skydda förövarna, organisatörerna och uppdragsgivarna kommer att hållas ansvariga.”

I november 2001 gjorde folkrättsexperten Norman Paech i tyska förbundsdagen en genomgång av resolutionen med tonvikt på frågan om självförsvarsrätten (Afghanistan.nu 1 /2005).

Han konstaterar att resolutionen inte åberopar kapitel VII i FN-stadgan som möjliggör bindande sanktioner och åtgärder utan uppmanar endast medlemstaterna att samarbeta för att gripa förövarna liksom de som hjälpt förövarna och ställa dem inför rätta.
Paech kommenterar skrivningen i resolutionen att rådet är berett ” att vidta alla nödvändiga steg för att reagera på terroranslagen och att i överensstämmelse med ansvaret enligt FN-stadgan bekämpa alla former av terrorism” och vidare att rådet ”beslöt att också befatta sig ytterligare med ärendet”. Detta kan inte tolkas som en fullmakt in blanco till staterna att använda våld. Tvärtom visar skrivningen att rådet förbehåller sig självt rätten att välja åtgärder.

Han går också igenom resolution 1373 som kom något senare den 28 september och som tillsammans med 1368 brukar hänvisas till i den folkrättsliga diskussionen. Åter var det USA som tog initiativet. Men inte heller här ges något rätt till staterna att bruka våld. (Afghanistan nämns inte heller i resolution 1373).
I resolution 1373 hänvisas visserligen till kapitel VII som möjliggör bindande sanktioner och åtgärder. Med vad som avkrävs staterna är att förhindra och bestraffa allt som har att göra med finansiering och annat stöd till terroraktiviteter. Rådet kräver straffrättsliga åtgärder : rättsliga undersökningar, dömande av terrorister , samarbete vid skaffande av bevis, effektiva gränskontroller, vaksamhet vid utdelande av pass.

Av ordalydelsen framgår otvivelaktigt säger Paech att säkerhetsrådet vill bekämpa terrorismen med andra medel än militära och att det inte ger någon enskild stat fullmakt till någon militär fullmakt.

FNs säkerhetsråd hade alltså inte givit något tillstånd för USA att använda våld.

Finns det då bortsett från vad som står i resolutionerna stöd genom den naturliga självförsvarsrätten för USAs angrepp?

Det menar folkrättsprofessorn vid Försvarshögskolan Ove Bring som har anfört ett annat argument för USAs självförsvarsrätt (DN 20 oktober 2001). Det är att en rad stater stödde USAs tolkning av självförsvarsrätten som därmed de facto blir folkrättsligt legitim. Det är dock en begränsad grupp stater som uttryckligen står bakom USA och det rör sig främst om västvärlden (EU och NATO-staterna). Bring räknar också in medlemmarna i säkerhetsrådet. Men de står bakom de exakta skrivningarna i resolutionen inget annat. Vidare hänvisar han till 58 muslimska stater som vid sin utrikesministerkonferens i Qatar den 10 oktober skulle uttalat sig för USAs rätt. Även andra folkrättsexperter har hänvisat till konferensen som ett stöd för USAs tolkning av självförsvarsrätten. Det är därför viktigt att se vad Qatarkonferensen egentligen kom fram till.
Den resolutionen säger inget om USAs självförsvarsrätt i fallet Afghanistan. Där står att terrorister skall spåras upp och ställas inför rätta vilket är i sak samma skrivningar som står i säkerhetsrådets resolution 1368. Dock kan man notera att Qatarkonferensen helt utelämnar den allmänna skrivningen om självförsvarsrätt som finns i 1368. Det kan inte vara ett förbiseende utan ett medvetet ställningstagande att inte koppla händelserna den 11 september till någon rätt för USA att angripa ett annat land. Med tydlig adress till USA säger de muslimska staterna istället:

”Konferensen uttryckte sin oro över de möjliga konsekvenserna av kampen mot terrorismen inkluderande dödandet av oskyldiga civila i Afghanistan och underströk nödvändigheten att säkra Afghanistans territoriella integritet och dess islamska identitet. Konferensen avvisade att något islamskt eller arabiskt land skulle få attackeras under förevändning att bekämpa terrorism”.

USAs regering benämner attentatet den 11 september som ett ”väpnat angrepp”. Men attentatet var resultat av en grupp terrorister (USA pekar på bin Laden) och inte Afghanistan eller någon annan stat. Begreppet väpnat angrepp används stater emellan och är grunden för självförsvarsrätten och USA kan inte använda den rätten då man pekar ut bin Laden och al-Qaeda.

Gregor Noll, professor i folkrätt vid Lunds universitet, har konstaterat att om USA vill komma åt bin Ladens organisation så måste man kräva ett utlämnande av det land som är värdstat för terroristerna. Om Aghanistan är värdstat är man folkrättsligt förpliktigad att lämna ut terroristerna. Skulle man vägra är det ändå inte tillåtet för USA att ingripa med väpnade styrkor.”Den enda legala utvägen … är att försöka ena FNs säkerhetsråd kring en resolution som tvingar värdstaten till utlämning eller att säkerhetsrådet legitimerar ett militärt ingripande i FNs regi” (SvD 19 september 2001). Här kan nämnas att talibanregeringen förklarade sig beredd att utlämna medlemmar av al-Qaeda, men till en muslimsk stat, inte till USA. Den amerikanska regeringen förkastade dock detta enligt CBS NEWS, 9/25/2001.

Said Mahmoudi professor i folkrätt vid Stockholms universitet menar att USA avsiktligen kan ha undvikit att driva frågan om ett uttalat stöd i säkerhetsrådet för angreppet. USA skulle ha valt den vägen för att inte skapa ett prejudikat med krav på tillstånd från rådet för framtiden. Stormakter vill använda folkrätt när det passar deras syften men vill inte vara bundna av folkrätten i alla lägen. (En minnesskrift : Juridiska Fakulteten i Stockholm 100 år, 2007). Även om det skulle vara på det viset så ändrar det inget i frågan om legaliteten. Som beskrivits ger FN-resolutionerna ingen fullmakt för USA att angripa. Om USA ändå hänvisar till den naturliga självförsvarsrätten så gäller den mot stater och inte mot enskilda personer eller organisationer. Självförsvaret skall stå i proportion till angreppet och vara tidsbegränsat som ett omedelbart svar på angreppet. För USA s krig mot Afghanistan gällde inte någon av dessa förutsättningar. USA angrep Afghanistan med ett fullskalekrig och massiva bombningar och det var inte en kort motattack.

Slutligen,då frågan väl lagts på rådets bord och rådet förklarar att man fortfarande befattar sig med den och åtgärder beslutas (som görs i resolution 1373) så har USAs naturliga självförsvarsrätt upphört. Det är rådets beslut som gäller.

När Bring skrev sin artikel i DN den 20 oktober 2001 och stödde USAs tolkning av självförsvarsrätten avslutade han med reservationen om ”marktrupper skulle sättas in i sådan omfattning och under så lång tid att ett afghanskt territorium blir de facto ockuperat står detta inte i proportion till det säkerhetspolitiska hot som USA står inför.”

Kabulregeringen

Även om man som Ove Bring accepterade USAs syn på självförsvarsrätten så var det uppenbart att det inte i längden gick att stödja sig på det argumentet då angreppen fortsatte i flera månader efter den 11 september. Det låg därför i ockupationsmakternas intresse att en regering upprättades som man kunde hänvisa till för fortsatt närvaro i landet.

På initiativ av USA och Storbritannien samlades den 5 december 2001 i Bonn 30 afghanska ledare (flera av dem krigsherrar vilka under 80-talet stött Sovjetunionens ockupation) som tidigare bekämpat Talibanregeringen. Mötets status är oklar. Det hölls inte direkt i FNs regi utan under den vaga beteckningen under FNs beskydd (”egid”). Mötet uttalade att en interimsmyndighet (Afghan Interim Authority, AIA) behövde inrättas på grund av ”den instabila situationen i Afghanistan”. Interrimsmyndigheten skulle träda i kraft den 22 december och ha mandat under 6 månader och efterföljas av en övergångsmyndighet (Transitional Authority) under två år varefter val skulle ske till en ny regering. Mötet uttalade också en begäran till säkerhetsrådet att godkänna en tidig insats i Afghanistan av en styrka med FN-uppdrag, det som sedan blev ISAF, International Security Assistance Force.

I Annex 1 till Bonnöverenskommelsen beskrivs uppdraget som mycket begränsat till att ”hjälpa den afghanska myndigheten att upprätta och träna nya säkerhetsstyrkor och väpnade styrkor ” samt mer specifikt att ”upprätthålla säkerheten för Kabul med omgivningar.” Storbritannien tog själv på sig att upprätta ISAF.

Till ledare för interrimsmyndigheten valdes Hamid Karzai som var USAs kandidat. Interrimsmyndigheten kan inte sägas ha folkrättslig legitimitet. Den har tillkommit under ockupation på direkt initiativ av USA. Dessutom hade den långt ifrån kontroll över territoriet vilket är ett folkrättsligt krav för erkännande.

Säkerhetsrådet godkände Bonnöverenskommelsen den 6 december 2001 i resolution 1383. Här nämns inte längre terroristattackerna 11 september. Istället uttalas att rådet vill ”bringa ett slut på de tragiska konflikterna i Afghanistan och verka för nationell försoning, bestående fred, stabilitet och respekt för mänskliga rättigheter såväl som att samarbeta med det internationella samfundet för att få ett slut på användandet av Afghanistan som en bas för terrorism.”

Resolution 1386 av den 20 december godkände insättandet av ISAF-styrkorna under hänvisning till hot mot internationell fred och säkerhet. Detta blir med olika variationer huvudtemat i de kommande FN-resolutionerna. Resolutionerna 1383 och 1386 ger dock inget fritt mandat för ISAF utan begränsar uppgifterna till att svara för säkerheten för interimsregimen och FN-personal. Resolutionerna ger inte heller i efterhand något godkännande av USA angrepp på Afghanistan.

Den märkliga situationen hade nu uppstått att USA och dess allierade med sina styrkor Operation Enduring Freedom (OEF) fortsatte kriget mot talibaner och andra motståndsgrupper medan parallellt ISAF-styrkan skulle upprätthålla säkerheten i Kabul.

Från och med oktober 2003 fick ISAF uppdraget att upprätthålla säkerheten i alla delar av landet med syftet att auktoriteten hos Kabulmyndigheten skulle vidgas till hela Afghanistan (Resolution 1510).

I resolution 1386 tidsbegränsades ISAFs uppdrag till 6 månader och i Bonnöverenskommelsen stod att främmande styrkor skulle utrymma områden där ISAF gick in. Inget av detta uppfylldes och idag mer än 7 år senare är ISAF kvar liksom de ”främmande styrkorna” alltså OEF.

Bonnöverenskommelsen och bildandet av interimmyndigheten skedde inte utan stridigheter mellan de afghanska deltagarna. Uppfattningarna skilde sig om vem som skulle få ledningen. För USA var det helt avgörande att en myndighet skapades. Tiden höll på att rinna ut och för var dag som gick efter invasionen blev det allt svårare att hävda självförsvarsrätt. I en intevju i FRONTLINE 7 juni 2002 förklarade dåvarande utrikesministern Colin Powell att han gett sina sändebud i Bonn order att inte låta afghanerna bryta upp mötet ”Håll dom kvar där. Lås in dom om det är nödvändigt. Vi vill inte att det här går överstyr”.

Interimsmyndigheten ger sitt samtycke

Ove Bring har i skriften Afghanistan – a developing democracy (SCA 2005) gett en intressant inblick i hur den amerikanska regeringen kunde använda Bonnfördraget för att växla över argumentationen för den militära närvaron från självförsvar till inbjudan av en regering. Självförsvarsargumentet upphörde att gälla någon gång i början av december menar Bring. Bonnprocessen startade den 5 december och interrimmyndigheten i Kabul kom att installeras den 22 december. Först då kunde den ge sitt samtycke till USAs styrkor.

Här fanns alltså ett glapp i tiden då inget bra argument fanns tillhands. Bring tycker dock att USA kunde luta sig mot resolution 1378 från den 14 november. Där utrycks rådets ”starka stöd för afghanska folkets ansträngningar att bilda en ny övergångsadministration som leder till bildandet av en regering”. I tidsluckan fram till 22 december fanns sedan resolution 1386 från den 20 december som två dagar i förväg välkomnade interrimsmyndigheten. Efter resolution 1386 skriver Bring ”regeringen var nu i den positionen att den kunde ge sitt samtycke till OEF” och vidare: ”Så vill jag säga mycket klart att på just den dagen 22 december var självförsvar ute som legal grund och samtycke av interrimsmyndigheten var det nya legala rättfärdigandet för OEF att vara där”.

Bring försöker få pusslet med krig enligt självförsvarsrätt att gå ihop med nästa fas som är inbjudan av en regering. För det måste ett lämpligt avslut på självförsvaret definieras i tiden. Det blir då passande att sätta datumet för starten av Bonnprocessen den 5 december som slutdatum för självförvar. Det är besvärande att Interrimsmyndigheten inte är formellt godkänd förrän den 22 december så resonemanget får hängas upp på resolutionerna i tiden däremellan. Detta är inte folkrätt utan en efterhandskonstruktion för att legitimera kriget.

Inbjudan till intervention

USA har således hävdat legitimitet för OEF med att de befinner sig i landet på inbjudan först av en interimsmyndighet och sedan efter valet 2004 av den valda regeringen. Om det är förenligt med folkrätten kan på goda grunder ifrågasättas. Den valda regeringen är inte mer legitim än interimsregeringen. Valet har skett under ockupation och som exempel genomfördes presidentvalet på en månad då Karzai transporterades runt i landet av den amerikanska armén. Regeringen har heller inte kontroll över territoriet. Karzais regering kan inte ens lämna Kabul utan militär eskort av OEF eller ISAF.

Vidare har en främmande stat har inte rätt att acceptera en inbjudan till intervention om det pågår en intern konflikt i landet och där ingendera sidan behärskar territoriet. I det fallet är interventionen ett brott mot principen i FN-stadgans artikel 1(2) att folken skall få avgöra sina egna öden.

Ockupation?

Bring hävdar i SCA-skriften från 2005 (se ovan) att Afghanistan inte är ockuperat.Resonemanget åteges här tämligen utförligt då frågan om ockupation ofta kommer upp i den offentliga debatten om Afghanistan.

Han konstaterar först att det inte räcker med samtycke från Kabulregeringen att OEFs styrkor finns i landet. Regeringen måste respekteras som en självständig aktör dvs Afghanistans suveränitet måste respekteras. Han tvingas då konstatera att det varit en följd av ”suveränitetsförluster” pga OEFs helt självständiga krigföring i landet. Vidare att det inte finns något FN-mandat för OEF. ”Det har sitt eget mandat definierat av Washington och London med samtycke av Kabulregeringen”. Karzai har klagat på OEFs krigföring och övergrepp mot befolkningen och har bett USA att ta större hänsyn till civila. ”Det pekar på ett problem ett sorts gap mellan koalitionens handlingar och Kabulregeringens önskningar”. Det fortsatta kriget gör att USA inkräktar kontinuerligt på Afghanistans suveränitet som en oberoende stat ”men det är något som många utvecklingsländer i världen får leva med. Det hör till det dagliga internationella livet.” Men Kabulregimen legitimerar sig steg för steg och det finns ingen regering som konkurrerar med regimen om makten och avslutningsvis : ”Tillräckligt mycket oberoende finns hos regimen för att man skall säga att landet ej är ockuperat.”

Argumenten är svaga. Vad gäller Kabulregimens legitimitet visar om inte annat Bonnprocessen att avsikten inte var att få en regering som var självständig i en oberoende stat. Det var USA som styrde hela processen med syfte att få en regim som kunde ”samtycka” till interventionen.

Kabulregeringen har inte kontroll över landet och kan inte påverka USAs krigföring i landet. Om utvecklingen har gått åt något håll efter 2005 då Bring skrev så är det nu ännu mer av övergrepp från OEF och att allt större del av landet är idag under motståndsrörelsens kontroll. Att det inte finns någon organiserad kraft som konkurrerar med Kabulregimen om makten stämmer inte. Motståndet är uppenbarligen väl organiserat och har ledare som ibland framträder offentligt. I väst spekuleras titt som tätt om framtida förhandlingar med talibanrörelsen.

Argumentet att det är lika illa för andra regeringar i utvecklingsländer att främmande makter kränker suveräniteten är märkligt. Det finns utvecklingsländer där stormakter dominerar ekonomin och kan utöva politiskt påtryckningar och kränka deras suveränitet i olika grad. Men att jämföra det beroendet med Afghanistans där USA först invaderar landet och sedan för ett fullskalekrig som nu pågått i mer än 7 år är orimligt.

Något godkännande av USAs krigföring tycks inte finnas från Kabulregeringens sida. I en rapport till USAs kongress (CRS Report for Congress 16 juni 2008) beskrivs avtalet:

”Överenskommelsen med Afghanistan ger inte uttryckligen USA rätt att genomföra militära operationer men konstaterar att sådana pågår”.

Kabulregeringen behövs för att bjuda in till intervention men kriget kan den inte påverka. Den kan bara konstatera att det pågår.

OEF och ISAF

ISAF har från första stund varit nära kopplat till den USA-ledda koalitionens styrkor OEF. Storbritannien, med näst efter USA största styrkan i OEF, hade strax innan Bonnmötet tagit på sig att leda den kommande ISAF. Styrkan kom från början att huvudsakligen bestå av NATO-länder och Storbritannien fick även uppdraget att samordna ledningen av ISAF med de amerikanska styrkorna. På flygplatsen Bagram upprättades en amerikansk operativ stab med den uppgiften.
Fram till 2004 nämns inte ockupationsstyrkorna i FN-resolutioner om Afghanistan. Men inför valet i oktober antogs resolution 1563 av den 17 september 2004 som talar om gemensamma uppgifter för ISAF och OEF , ”Välkomnar i det här sammanhanget åtagandet av de NATO-ledda nationerna att upprätta Provincial Reconstruction Teams (PRT) liksom beredskapen hos ISAF och OEF att hjälpa att säkra genomförandet av de nationella valen”. Liknande skrivningar återkommer i senare resolutioner. Den fulla innebörden av skrivningen är oklar men uppenbarligen bidrar den till att lösa upp skillnaden mellan ISAF och OEF.
Under 2006 skedde ytterligare sammanväxt mellan ISAF och OEF då 12000 amerikanska soldater gick med i ISAF. Därmed blev USA- kontingenten den klart största i styrkan. Vidare är de deltagande staterna i OEF nästan desamma som i ISAF vilket innebär att flera stater på en gång är både krigförande i OEF och skall vara fredsbevarande i ISAF.

Från början roterade kommandot för ISAF-styrkan mellan länderna men alltid med befälhavare från ett NATO-land. Från och med 11 augusti 2003 institutionaliserades NATOs roll som ledning och ISAF blev också officiellt en NATO-ledd styrka. I februari 2007 fick ISAF sin förste amerikanske chef generalen Dan McNeil och han efterträddes i juni 2008 av den amerikanske generalen David McKiernan som tillika är befälhavare för de amerikanska styrkorna i Afghanistan. Av ISAF-styrkan utgör NATO-trupper över 90 % och endast någon procent är från länder som inte är militärt allierade med USA (Nya Zeeland, Finland, Irland, Österrike, Schweiz och Sverige). Under perioden 2006-2008 har ISAF grupperat sig på allt större områden och styrkan blivit mer och mer inblandad i strider med motståndsrörelsen speciellt i södra Afghanistan.

Till skillnad från ISAF är en FN-styrka tillsatt och ledd av säkerhetsrådet under stadgan. Generalsekreteraren får rådets uppdrag att föreslå ledning, ta fram planen för fredsframtvingandet och rapportera tillbaka regelbundet till rådet om hur operationerna genomförs. ISAF uppfyller inte dessa krav och är inte en FN-styrka. Den var från början en NATO-ledd styrka som verkar på order och instruktioner av NATO.

FNs säkerhetsråd har gett en mycket allmänt formulerad uppgift för ISAF. I resolutionen 1833 av den 22 september 2008 är uppgiften att hjälpa den afghanska regeringen att förbättra säkerhetssituationen, ge stöd till insatser för att avväpna och demobilisera beväpnade grupper, stödja uppbyggnaden av den afghanska polisen och armén samt ge stöd till de insatser som görs för att bekämpa den olagliga narkotikahanteringen. Både ISAF och OEF ges rollen att stödja den afghanska regeringen på de här områden.

Även om skrivningarna är något oklara då resolutionen nämner både ockupationsstyrkan OEF och ISAF så innebär det inte något tillstånd att föra ett allmänt krig mot motståndsrörelsen och jaga talibaner. Resolutionen anger bara att det är två styrkor med uppdrag att upprätthålla säkerheten. Men vad som sedan sker på marken under ISAFs operationer är en annan sak. Här har FN inget att säga till om. Det är ledningen för ISAF, just nu den amerikanske generalen, som bestämmer vilka konkreta insatsregler som gäller. Dessa ”rules of engagements” är hemliga men med tanke på den nära sammanblandningen mellan OEF och ISAF finns det anledning att tro att reglerna utformas så att kriget mot talibanerna och andra motståndsgrupper blir så effektivt som möjligt. Vid toppmötet mellan NATOs stats-och regeringschefer i Bukarest i april 2008 antogs den politiska och militära planen för ISAFs insatser. I det officiella dokument från mötet slås fast att man inte kommer att tillåta ”extremister och terrorister sådana som talibanerna eller al-Qaeda att återta kontrollen över Afghanistan ” och vidare ”visionen för framgång är klar: extremism och terrorism skall inte längre hota stabiliteten.” Hur och med vilka medel det skall uppnås framgår inte. De finns i de hemliga insatsreglerna och vad den operativa ledningen av styrkan på plats beslutar.
ISAF är inte en helt ny konstruktion. Går man tillbaka till krigen i det forna Jugoslavien kan man se hur den här typen av NATO-styrka växte fram.

NATO från Balkan till Afghanistan

NATO bildades 1949 som en försvarsallians mot östblocket. Kärnan var NATO –stadgans artikel V där det fastlås att ett angrepp mot ett NATO-land är ett angrepp mot hela alliansen.

Efter Sovjetunionens upplösning 1991 hade huvudsyftet med NATO försvunnit. Det var säkerligen ett skäl till att alliansens uppgifter kommit att omdefinieras. Krigsoperationer skulle nu också kunna genomföras utan att medlemsländerna varit utsatta för direkt angrepp, något som kommit att kallas ”icke –artikel V –operationer”.

Med den nya inriktningen kom NATO under Balkankrigen på 90-talet att steg för steg ta över rollen som ledare av operationer på FN-uppdrag.
I början av Balkankrigen intervenerade FN genom en egen styrka,UNPROFOR (United Nations Protective Force). Det var en fredsbevarande styrka från 1992 till 1995 på totalt 39 000 man. NATO kom in i kriget för första gången genom att UNPROFOR erbjöds hjälp av alliansen för flygunderstöd. Nästa steg blev att UNPROFOR avslutades och FN avhändes den militära kontrollen genom att NATO själv tog över som ledare för en styrka med uppdrag av FN. Det var IFOR (Implementation Force). Genom säkerhetsrådsresolution 1031 (1995) fick NATO uppdraget att genomdriva Daytonavtalet i Bosnien-Herzegovina. De militära uppgifterna var ”fredsframtvingande” d. v. s att genomdriva att striderna mellan serber, kroater och muslimer upphörde och att separera de stridande. NATO hade full politisk och militär ledning av operationerna om totalt ca 60 000 man.

Skiftet från FN-kommando till en helt NATO-ledd styrka kunde göras först efter en politisk strid mellan å ena sidan USAs regering som ville stänga ute FN och å andra sidan de krafter som ville bevara FN-kontroll. FNs generalsekreterare Boutros Boutros-Ghali blev den som fick ta kampen med USA. Han tvingades dock ge upp när USA förvägrade honom ett andra mandat som generalsekreterare och istället förde fram sin man, den mer anpasslige Kofi Annan. Bittert konstaterar Boutros-Ghali i sina memoarer att USAs framförhandlade Daytonavtal hade som syfte att sätta upp en styrka i Bosnien som uttryckligen uteslöt Förenta Nationerna.

IFOR ersattes 1996 med en ny NATO-ledd styrka , SFOR (Stabilization Force), där förutom NATO-länder även andra stater som Sverige ingick. (Totalt var styrkan 32 000 man). Ledningen kvarstod hos NATO och uppdraget kom från Säkerhetsrådsresolution 1088 (1996).

Den 24 mars 1999 startade NATO det elva veckor långa bombkriget mot Jugoslavien. Kriget som saknade FN-beslut och stred mot gällande folkrätt inleddes utan en officiell krigsförklaring. Ändringen av NATOs stadga kom således i praktiken att avse angreppskrig under det pågående Kosovokriget. Kriget avslutades den 11 juni och FN-resolutionen 1244 angav uppdraget för den tredje NATO-styrkan KFOR (Kosovo Force)som mest 50 000 man. KFOR var på samma sätt som de tidigare styrkorna helt under NATOs kommando. I resolution 1244 Annex 2 anges uppdraget för KFOR : ”Den internationella säkerhetsstyrkan med dominerande deltagande av NATO måste sättas in under enhetligt kommando och enhetlig kontroll och ges mandat att skapa en säker miljö för alla människor i Kososvo…” Därmed var modellen också för den kommande ISAF-styrkan klar.

Bombkriget mot Jugoslavien har likheter med kriget mot Afghanistan. Båda krigen startade utan fullmakt från FNs säkerhetsråd (liksom USAs krig mot Irak) och den efterföljande interventionen överläts av FN till en NATO-ledd styrka.

Svenskt deltagande i ISAF

Sverige deltar i ISAF sedan 2002. Truppen var från början 45 man men har sedan växt till 390 personer och med riksdagens beslut i november 2008 (Prop 2008/09:69) kan den ökas till 855 personer. Uppdraget gäller till december 2009. De svenska styrkorna hade redan från start nära samarbete med den amerikanska krigsmakten. Två svenska officerare placerades i mars 2002 vid staben US CENTCOM i Florida varifrån operationerna i Afghanistan leds.

I propositionen för den utökade styrkan konstateras att ISAF samarbetar med den amerikanskledda koalitionens styrkor OEF och att behovet av samverkan med OEF ökat i och med att ISAF övertagit ansvaret för säkerheten i hela landet. Svenska regeringen har anslutit sig till den politiska och militära planen för ISAF som NATO-toppmötet i Bukarest antog. Vad gäller styrkans våldsanvändning hänvisar propositionen till insatsreglerna. Då dessa är hemliga säger regeringen bara att styrkan ”under vissa omständigheter kan tillgripa våld som går utöver traditionellt självförsvar för att genomföra säkerhetsrådets mandat.” På UD vill man inte närmare förklara vad det är för omständigheter som avses men man gör ett visst förtydligande:

”Insatsregler utformas alltid så att de överensstämmer med den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna och Sverige har genom vårt bidrag till ISAF haft möjlighet att påverka såväl gällande operationsplan som insatsregler.” (Lisa Ljungström , departementssekreterare UD)

Den svenska regeringen är således medansvarig för insatser svenska soldater gör i Afghanistan. Regeringen hänvisar till resolution 1833 men verkar inse att det är en ganska skakig folkrättslig grund. I propositionen plussar man därför på med ytterligare en motivering:

”I tillägg till mandatet från säkerhetsrådet föreligger även en inbjudan av den afghanska regeringen vilket utgör ytterligare en folkrättslig grund för denna”.
Kabulregeringen som är tillsatt under ockupation och på USAs direkta initiativ saknar legitimitet på samma sätt som Babrak Kamals regering under Sovjetunionens ockupation på 80-talet. Sovjetunionen påstod sig vara inbjuden till intervention av sin marionettregim. Då var det inte tal om att Sveriges regering skulle anse Sovjetunionens intervention som folkrättslig. Men idag lyfter man fram Karzairegeringen som inbjudare.

Trots propositionens försäkring om att inbjudan ger legitimitet är det uppenbarligen för magstarkt för folkrättsspecialister. Katinka Svanberg lärare och forskare i folkrätt vid Stockholms universitet har problematiserat frågan i en intervju i Afghanistan.nu nr 4/2008:

”USA samarbetar också med Karzais regering och kan närvara på dennas inbjudan. Detsamma kan andra stater, såväl i kollektivt självförsvar mot internationell terrorism som på inbjudan. Ett problem med inbjudan är om Karzai endast kan upprätthålla makten med hjälp av de inbjudna d.v.s. saknar faktisk kontroll över territoriet. Då är det enligt gängse folkrätt inte legalt att bjuda in.”

Som Svanberg säger , en stat får inte intervenera på inbjudan av en regering om det pågår en intern konflikt och interventionen då stödjer ena sidan. Det var just den situationen som rådde i Afghanistan. Sveriges intervention i Aghanistan strider därför mot traditionell folkrätt. Besluten i säkerhetsrådet är mest ett exempel på de senaste 20 årens kohandel mellan stormakterna där uppgörelserna bara kunnat komma till stånd genom att man trampar på FN-stadgans principer.

Tryckt i Afghanistan.nu 1/2009

Lars-Gunnar Liljestrand är ordförande i Föreningen FiB-juristerna