Vid FiB-juristernas seminarium ”Terroriserad rättsstat” hade behandlingen av de tre somaliasvenskarna sin plats. En av dessa svenska medborgare har fortfarande sina tillgångar och alla sina utkomstmöjligheter rättsligt blockerade.

FN och somalisvenskarna

I november 2001 upptäcker tre svenskar med somalisk bakgrund att de inte kan röra tillgodohavandena på sina bankkonton. Banken hänvisar till Finansinspektionen, som hänvisar till en EU-förordning, som hänvisar till en lista upprättad av en FN:s sanktionskommitté, som i sin tur hänvisar till en resolution av FN:s säkerhetsråd. SÄPO bekräftar efter några dagar att männen inte är intressanta för SÄPO. Kunde den svenska regeringen ha skyddat dessa medborgares äganderätt mot ett så kraftigt intrång? Hade regeringen t o m varit skyldig att göra det? Är svenska domstolar alls skyldiga att följa denna EU-förordning? Det är några av de frågor som ställts i debatten. I den här artikeln skall vi börja med att följa en beslutskedja som sträcker sig från FN-skrapan i New York och som i sin andra ände slår till i de invandrartäta förorterna på Järvafältet i nordvästra Stockholm.

Av INGEMAR FOLKE

Kedjan av dessa händelser börjar inte med terrorattentatet mot New York och Pentagon den 11 september 2001, vilket man skulle kunna tro när man läst en spalt jag tyvärr publicerade i Folket i Bild/Kulturfront nr 1-02. Det är närmare två år kvar till terrorattackerna på USA:s östkust när FN:s säkerhetsråd den 15 oktober 1999 beslutar resolution 1267. Bakgrunden till den är i stället terrorattentat som drabbade några USA-beskickningar i Östafrika 1998. Säkerhetsrådet har därefter i en serie beslut uppehållit sig vid situationen i Afghanistan. Det är där de finns, de som misstänks för attentaten, tror man. Särskilt beklagar rådet i resolution 1267 att talibanerna fortsätter att hysa Usama bin Laden och låter honom använda Afghanistan som bas för internationella terroristoperationer.

Nu, i oktober 1999, beslutar rådet ålägga alla stater att spärra tillgodohavanden och andra finansiella tillgångar som ägs eller kontrolleras av talibanerna. Man tillsätter en kommitté som får till uppgift att förteckna sådana tillgångar. Förteckningen skall staterna följa när de verkställer rådets resolution.

I december 2000 har säkerhetsrådet ånyo samlat ihop en stor mängd anklagelsepunkter mot talibanregimen i Afghanistan. Utöver vad som beslutats tidigare tas nu i resolution 1333 beslut att alla stater skall spärra Usama bin Ladens tillgodohavanden och andra finansiella tillgångar, ävensom det som tillhör individer och organisationer associerade med honom, ”på sätt som anges av” sanktionskommittén tillsatt genom den förra resolutionen. Rådet uppdrar åt kommittén att hålla en lista aktuell över personer och organisationer som har anknytning till Usama bin Laden.

Inom EU verkställer medlemsstaterna säkerhetsrådets beslut genom att ministerrådet utfärdar en förordning nr 427/2001 den 6 mars 2001, dvs under Sveriges ordförandeskap. Förordningen är också undertecknad av Ingela Thalén. I inledningen till förordningen motiveras varför detta skall göras på gemenskaps-nivå: syftet är, sägs det, att undvika snedvridning av konkurrensen. Det låter långsökt. Det är svårt att tänka sig att någon EU-stat i mars 2001 skulle våga utmana USA genom att erbjuda de förtecknade personernas pengar fristad och därmed ”snedvrida konkurrensen”.

Artikel 2 i förordningen säger att alla tillgångar som tillhör person eller organisationer som angetts av sanktionskommittén och som förtecknas i bilaga till förordningen skall spärras. Undantag kan medges endast av sanktionskommittén.

Artikel 10 bemyndigar EU-kommissionen att ändra listan över drabbade personer i enlighet med sanktionskommitténs avgöranden. Artikel 12 säger att EU-förordningen skall tillämpas utan hinder av rättigheter som föreligger på grund av internationella överenskommelser som undertecknats före förordningen. Detta är en följd av vad säkerhetsrådet bestämde i resolution 1333, något som i sin tur har en motsvarighet i FN-stadgan artikel 103, enligt vilken förpliktelser enligt stadgan har företräde framför andra internationella förpliktelser.

EU-kommissionen har utnyttjat sitt bemyndigande enligt förordningen och har flera gånger ändrat listan över personer som skall förtecknas. Efter ett beslut den 9 november 2001 av FN:s sanktionskommitté satte kommissionen upp bl a även de tre svenskarna med somalisk bakgrund på listan. Dessutom förde man upp ett stort antal organisationer och företag med Barakat som dominant i sin firma.

På det här sättet får sanktionskommitténs beslut att förteckna de tre svenska medborgarna på listan över personer vilkas tillgångar skall spärras fullt genomslag i svensk rättsordning. Banker och andra som har ekonomiska mellanhavanden med de tre blir alltså vid äventyr av straff enligt den svenska sanktionslagstiftningen skyldiga att inte låta dem göra uttag på sina konton eller på annat sätt förfoga över spär-rade tillgångar.

Det finns många egendomligheter med den här regleringen. Den är inte generell på det sätt som lagar brukar vara. Det sägs inte att ”envar” som misstänks för samröre med talibanerna skall få sina tillgångar spärrade. Det är bara namngivna personer och organisationer som drabbas.

Vidare saknas bestämmelser om rätt till överprövning av säkerhetsrådets genom EU-förordningen förmedlade avgörande att spärra tillgångar. Ingenstans i regelverket sägs något om att rådet, sanktionskommittén eller domstol på ansökan skall pröva om spärren skall bestå.

Det saknas också regler om vad som skall hända med spärrade tillgångar i framtiden. Det förefaller som om spärren skall bestå ända till dess att säkerhetsrådet eventuellt behagar släppa den eller vidta någon annan åtgärd med dessa tillgångar.

Får FN:s säkerhetsråd göra på detta viset?

I de återgivna besluten har rådet hänvisat till 7 kapitlet i FN-stadgan. Det är där man återfinner stadgans regler om vad rådet får göra i syfte att vidmakthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Enligt artikel 41 i stadgan får rådet besluta ”vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut, och äger uppfordra Förenta Nationernas medlemmar att vidtaga sådana åtgärder. Åtgärderna kunna innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.”

Vad som avses med detta är givetvis åtgärder riktade mot en stat, som anses aggressionsbenägen t ex. Men genom de nu beskrivna resolutionerna har ju rådet ingripit mot privatpersoner. Kan detta verkligen vara stadgeenligt?

Ja, sannolikt. Man skall ju inte glömma att privatpersoner ytterst drabbas även av avbrott i de ekonomiska förbindelserna med en stat; varuleveranser når inte fram, det blir omöjligt att få betalt för levererade varor osv.

Av ordalagen i art. 41 framgår att uppräkningen av olika åtgärder endast är en exemplifiering som inte är tänkt att vara uttömmande. Säkerhetsrådet har under de senaste tio åren funnit att det är möjligt att med stöd av 7 kapitlet i stadgan inrätta speciella domstolar för lagföring av personer misstänkta för diverse allvarlig brottslighet, ett slags åtgärd som ordalagen inte ger minsta antydan om.

Man skall också ha i minnet att säkerhetsrådet enligt artikel 42 förfogar över det yttersta maktmedlet: ”inskridande medelst luft-, sjö- eller lantstridskrafter, dvs krig. I krig förstörs inte bara egendom. Människor – skyldiga och oskyldiga omvartannat – mister livet. I jämförelse härmed framstår spärrande av tillgångar som en tämligen beskedlig åtgärd.

Jag kommer alltså fram till att man inte kan säga att säkerhetsrådet och – på dess uppdrag – sanktionskommittén har överträtt sina befogenheter enligt stadgan, när man beslöt att spärra de tre somaliasvenskarnas tillgångar.

Får EU göra på detta viset?

Alla EU-stater är FN-medlemmar och är som sådana skyldiga att verkställa säkerhetsrådets beslut. Det är en folkrättslig skyldighet. Underlåter en stat att efterkomma säkerhets-rådets beslut, får detta visserligen inget genomslag i staten i fråga. Men den tredskande staten kan utsättas för olika sorters påtryckningar och åtgärder som gör en sådan tredska mindre lockande som handlingsalternativ.

Det som däremot kan diskuteras är om EU-staterna bör verkställa säkerhetsrådets beslut var och en för sig eller på gemenskapsnivå. Här finns ett utrymme för olika bedömningar. Men vare sig man gör på det ena eller andra sättet, blir resultatet för de tre somaliasvenskarna i allt väsentligt detsamma.

Alla EU-stater har tillträtt Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Där skyddas rätten till egendom. Där ges också minimibestämmelser om vad en rättvis rättegång innebär. Helt klart utgör spärrandet av somaliasvenskarnas tillgångar klara avsteg från dessa och andra konventionsnormer.

Vilket slags skyldigheter går då före? FN-stadgan eller mänskliga rättigheter enligt konventioner? Enligt FN-stadgan går FN-förpliktelser före allt annat. På den punkten säger Europakonventionen inte emot stadgan.

Får den svenska regeringen göra på detta viset?

Den svenska regeringen har medverkat till beslutet om EU-förordningen den 6 mars 2001. Utan instämmande av Sveriges regering hade det inte blivit någon förordning. Sverige hade liksom varje annan medlemsstat vetorätt.

Men Sverige hade som FN-medlem ändå varit skyldigt att genomföra säkerhetsrådets beslut. Ett lojalt genomförande av detta lämnar mycket litet utrymme för variation. Hade Sverige – eller för den delen EU – petat in bestämmelser om rätt till överprövning i domstol av spärrandet, så att förtecknade personer och organisationer efter beslut i domstol hade fått åtkomst till sina bankkonton, hade det ju stått i uppenbar strid med säkerhetsrådets beslut.

Det är svårt att se att den svenska regeringen, fram till dess att sanktionskommittén sätter upp de tre svenskarna på sin lista och EU-kommissionen enligt bemyndigande låter detta få genomslag inom EU, hade rättsligt utrymme att agera på annat sätt än som skedde. Det är i stället på det svenska agerandet därefter som betydligt större krav kan ställas.

Vad kan man då göra åt spärrandet av svenskarnas konton?

Säkerhetsrådets beslut kan inte med någon utsikt till framgång klandras hos någon domstol. EU-förordningen av den 12 november 2001 har de tre svenskarna klandrat genom att väcka talan hos EU:s förstainstansrätt. Denna domstol kan dock inte undanröja förordningen eller på annat sätt hjälpa svenskarna, med mindre EU-kommissionen har gjort sig skyldig till något grovt formellt fel.

I debatten har man föreslagit de tre svenskarna att väcka talan vid svensk domstol mot den kontoförande banken. Dessa skulle yrka förpliktande för banken att till dem utbetala saldot på deras konton och kanske även skadestånd för bankens vägran att hittills tillåta uttag. Banken skulle hänvisa till EU-förordningarna och deras kunder till vad olika konventioner innehåller om skydd för äganderätten m m. Den svenska domstolen skulle – måhända efter inhämtande av yttrande från EG-domstolen – få slita en på det sättet formulerad rättsfråga.

Om banken inte lägger ner alltför mycket energi på bestridandet, kan det väl hända att en om Sveriges folkrättsliga förpliktelser inte alltför bekymrad tingsrätt kan bifalla käromålet och att de tre svenskarna får ut sina tillgodohavanden. (Om de också skulle kunna få ut något skadestånd från banken förefaller dock mer osäkert.)

Men har säkerhetsrådet och sanktionskommittén vid det laget inte ändrat sig, uppstår kanske frågan hur FN skall ta itu med Sverige. Det bästa utfallet är naturligtvis att rådet väljer att inte veta något om tingsrättens dom. Med två EU-stater bland de permanenta ledamöterna är detta inte helt uteslutet.
Men om banken anstränger sig i processen, borde banken vinna. Alternativet process vid svensk domstol är väl egentligen ingen utväg för de tre somaliasvenskarna, även om det är intressant som seminarieövning betraktat.

Egentligen är det bara politiska åtgärder som kvarstår. Att regeringen väljer att agera på diplomatiska vägar till säkerhetsrådet och dess sanktionskommitté och till USA:s regering och underrättelsetjänst. Målet för ett sådant agerande skulle helt enkelt vara att regeringen får ta del av underlaget för sanktionskommitténs utpekande av de tre svenskarna. Är det otillräckligt, bör regeringen agera för att dessa tas bort från listan.

Man kan också tänka sig att Sverige intresserar EU att ta upp frågan i säkerhetsrådet och sanktionskommittén. Sköts saken med lämplig politisk uppbackning borde en rättsligt omotiverad svartlistning av de tre svenskarna kunna upphävas.

Artikeln skrevs av Ingemar Folke år 2001 och ingår i dokumentationen från seminariet ”Terroriserad rättsstat”. Hela dokumentationen som pdf-fil (2MB): >>>

TfFR 1-2/2006

Se även:
Nutida fredlöshetsförklaring (Sätt Persson & Co i fängelse)
– Tor Bergman