Idag finns ingen folkrättslig grund för sanktioner från omvärlden mot Iran . Ingen har kunnat visa att landet bryter mot några avtal. Iran har all rätt att självt anrika uran för fredligt ändamål.

Irans icke-spridningsavtal

Icke-spridningsavtalet för kärnvapen trädde i kraft 5 mars 1970 (IAEA INFCIRC/140). Avtalet undertecknades av Storbritannien, USA och Sovjetunionen och Internationella Atomenergikommissionen (IAEA) fick uppdraget att övervaka att avtalet följdes. Omkring 150 stater har skrivit under. Stater som står utanför är bland andra Israel, Nordkorea, Indien och Pakistan.
Bakgrunden var kapprustningen mellan kärnvapenmakterna och en oro för ytterligare spridning av kärnvapen. De stormakter som redan hade kärnvapen ville befästa sitt vapenmonopol och hitta ett sätt att hindra andra stater från att skaffa vapnen.

Av LARS-GUNNAR LILJESTRAND

Å andra sidan fanns intresset hos icke-kärnvapenstater som kom till uttryck i FN:s Generalförsamlings resolutioner där behovet av ett avtal om avrustning och begränsning av spridning framfördes. Avtalet slår inledningsvis fast principen att undertecknande stater skall ha tillgång till all kärnteknologi som inte gäller vapen:
”Bekräftar principen att nyttan av fredliga tillämpningar av kärnteknologi, inkluderande också teknologier som kommit fram som biprodukter vid kärnvapenutveckling av kärnvapenstaterna, skall vara tillgängliga för fredliga ändamål för alla stater som undertecknar avtalet vare sig de är kärnvapenstater eller kärnvapenfria stater.”
Det fria utbytet av information om kärnteknologi mellan de undertecknande staterna understryks:
”Som en konsekvens av principen ( se citatet ovan om tillgången till teknologi, min anm) har alla undertecknande stater rätt att i största möjliga utsträckning delta i utbytet av vetenskaplig information om fredlig användning av kärnenergi och bidra, ensamma eller i samarbete med andra stater, att ytterligare utveckla fredlig kärnenenergi.”
De undertecknande kärnvapenstaterna försäkrade att de skulle nedrusta:
”Förklarar härmed sin avsikt att så snart som möjligt upphöra med kärnvapenkapprustningen och vidta effektiva nedrustningsåtgärder.”
Vidare: ”… skrotande av alla nuvarande kärnvapenlager och eliminering av de nationella kärnvapenarsenalerna …” Det krav som ställs på stormakterna finns formulerat i artikel 6:
”Alla avtalskrivande parter förbinder sig att genomföra förhandlingar i positiv anda för att uppnå effektiva åtgärder syftande till att stoppa kärnvapenkapprustningen snarast och att nedrusta kärnvapnen samt att skapa ettt avtal om allmän och fullständig avrustning under strikt och effektiv internationell kontroll.”
Idag mer än 35 år efter avtalet vet vi att av nedrustningskraven inte mycket har uppfyllts. Kraven på staterna som förbinder sig att inte skaffa vapen regleras mer utförligt. Huvudprincipen anges i artikel 2:
”Varje undertecknande icke-kärnvapenstat förbinder sig att inte, från vilken exportör det vara månde, ta emot kärnvapen eller andra kärnexplosionsutrustningar eller skaffa sig kontroll över sådana vapen direkt eller indirekt; inte tillverka eller på annat sätt tillförskansa sig kärnvapen eller andra kärnexplosionsutrustningar; och att inte söka hjälp eller ta emot hjälp att tillverka kärnvapen eller andra kärnexplosionsutrustningar.”
Kärnvapenstaterna ålägger sig restriktionen att inte förse någon undertecknande icke-kärnvapenstat med kärnvapen eller hjälpa till att tillverka eller kontrollera sådana vapen. I artikel 3 förbinder sig staterna att acceptera kontroller genomförda av IAEA. Ett särskilt avtal skall träffas mellan den berörda staten och IAEA om hur kontrollerna skall läggas upp och genomföras. Kontrollerna skall göras så att de inte hindrar statens ekonomiska eller teknologiska utveckling av fredlig användning av kärnkraft.
Artikel 4 anger rätten till utveckling av fredlig användning av kärnkraft inkluderande hela kedjan från råmaterial till anrikning och sedan klyvning av kärnbränsle, punkt 1:
”Inget i detta avtal skall tolkas så att det påverkar alla parters okränkbara rätt att utveckla forskning, produktion och användning av kärnenergi för fredliga ändamål.”
I punkt 2 förbinder sig alla parter att underlätta deltagande i utbyte av information, teknologi och material för fredlig användning. Speciell hänsyn skall härvid tas till behoven i utvecklingsländerna. Varje stat har rätt att utöva sin nationella suveränitet och säga upp avtalet med tre månaders uppsägningstid om avtalet bdöms äventyra landets yttersta intressen.
Iran undertecknade sitt särskilda avtal om inspektioner under Shahens regim 1974. (IAEA INFCIRC/214) I artikel 1 förbinder sig Iran att tillåta inspektioner rörande allt klyvbart material inom landets territorium med den entydiga uppgiften att verifiera att sådant material inte syftar till att framställa kärnvapen. I artikel 2 förbinder sig på samma sätt IAEA att inspektionerna enbart skall ha det ovannämnda syftet. I artikel 4 fastställs:
– kontrollerna skall inte hindra landets utveckling av fredlig användning av kärnkraft,
– kontrollerna skall göras så att de inte på ett onödigt sätt påverkar Irans fredliga kärnenergiverksamhet och särskilt att de inte påverkar driften av kärnenergianläggningar Iran skall förse IAEA med erforderlig information om kärnmaterial som enligt avtalet skall inspekteras och kontrolleras. (Artikel 8). IAEA skall ha den iranska regeringens godkännande för att göra inspektioner. För det fall att Iran vägrar inspektioner kan IAEA hänskjuta frågan till IAEAs styrelse som har att besluta om vidare åtgärder. Om Iran ej uppfyller avtalet kan IAEAs styrelse informera FN:s Säkerhetsråd och Generalförsamlingen.
Rent allmänt skall annars tolkningstvister om avtalet hänskjutas till en skiljenämnd som utses av parterna. Om parterna inte lyckas utse en sådan nämnd kan Internationella Domstolen utse deltagare i nämnden vars beslut i tvisten är bindande.
Ett tilläggsprotokoll om inspektioner utformades av IAEA i september 1997 (IAEA INFCIRC/540 (Corr.)). Där specificeras kontrollerna ytterligare och utvidgas till bl a anläggningar som inte särskilt är till för kärnenergiverksamhet men som kan misstänkas ha koppling till sådan verksamhet (nu, tidigare eller i framtiden), krav på mer komplett information om hela processcykeln för kärnenergi samt användning av bättre kontrollvertyg vid inspektioner.
År 2005 hade 90 stater, däribland Iran, skrivit på tilläggsprotokollet. Av dessa hade 67 stater infört protokollet. Iran tillhör de stater som ännu ej formellt fört protokollet i kraft men tillämpar det frivilligt från hösten 2003.
Bakgrunden till tilläggsprotokollet var enligt IAEA Iraks hemliga kärnvapenprogram. (Det var långt före USAs ockupation av Irak. Som är väl bekant fanns inga massförstörelsevapen i landet då USA startade kriget.)
Irans kärnkraftsprogram har varit en het internationell fråga sedan 2003. IAEA:s kritik mot Iran har rört följande:
– hemlighållande av kärnenergiprogram under 18 år (från 1985 till 2003)
– omfattningen av Irans anrikningsverksamhet
– förekomst av spår av höganrikat uran.
Vad gäller första punkten är det ett faktum att Iran utan att informera IAEA skaffat utrustningar, material och teknologi på den svarta marknaden och byggt upp ett hemligt kärnergiprogram. Irans regering medger detta men hävdar att det enbart är till för fredliga ändamål. Regeringen har i ett svar till IAEA 1 augusti 2005 hävdat att man inte varit tvingat av sitt avtal att informera organisationen om sitt program.
Här har IAEA troligen rätt. Enligt artikel 8 (se avtalet ovan) skall Iran lämna information om kärnmaterial som är föremål för kontroller.
Irans regering ger dock en intressant bakgrund till det hemliga programmet (IAEA INFCIRC/648, muntlig not från Irans regering).
Landets kärnenergiprogram har, hävdar man, sedan början av 80-talet angripits i en internationell kampanj. Bindande kontrakt för byggande av kärnkraftsanläggningar har ensidigt brutits av leverantörer. Kärnmaterial som inköpts utomlands har olagligt tagits tillbaka. Utländska makter har intervenerat för att underminera, hindra och fördröja Irans överenskommelser med tredje parter om kärnmaterial och teknologi.
Utan att nämna andra makter vid namn anklagar Irans regering dem för att därmed ha brutit mot en rad åtaganden i IAEA:s icke-spridningsavtal (artiklarna 1, 4 och 6) och man pekar särskilt på flagrant brott mot artikel 4 punkt 2 (se ovan om avtalet). På grund av detta, menar regeringen, kunde man inte avslöja detaljer i sitt program och Iran ansåg sig tvunget att bygga på leveranser från den svarta marknaden.
Omfattningen och yttersta syftet med Irans anrikningsprogram hävdar IAEA är den mest kritiska frågan. Efter 2003 har omfattande inspektioner gjorts av Irans anläggningar. Under tre år har inspektioner omfattande mer än 2000 mantimmar gjorts. Iran har även infört de mer detaljerade kontrollerna enligt tilläggsprotokollet (se ovan).
Som förtroendeskapande åtgärd införde Iran under 20 månader ett frivilligt stopp för all anrikning av uran i sina anläggningar. En åtgärd som går utöver avtalet om icke-spridning. IAEAs inspektörer förseglade anläggningarna.
Spår av höganrikat uran har påträffats vid flera anläggningar. Iran hävdar att anrikningsprogrammet enbart syftar till låganrikning 3.5-5 % och inte till höganrikning ( över 90 %) som krävs för kärnvapen.
Irans förklaring är att materialet kommit med utrustning från svarta marknaden 2004. Iran har medgett att man haft pakistanska leverantörer.
IAEA har i en rad rapporter från 2003 och framåt rapporterat hur man bedömt dessa öppna frågor.
I årsrapporten 2004 säger organisationen att man lutar åt att Irans förklaring till förekomsten av höganrikat uran är riktig.
Vad gäller yttersta syftet med anrikningsprogrammet är IAEA fortfarande inte helt säker.
Å andra sidan har IAEA inte påvisat något som tyder på brott mot avtalet. Skrivningen i rapporten 6 mars 2006 kan tas som ett typiskt exempel:
”Under kontrollerna har IAEA inte sett indikationer på att kärnmaterial tagits undan för kärnvapen eller andra kärnexplosionsutrustningar. Olyckligt nog återstår dock trots tre års intensiva kontroller osäkerheter med avseende både på omfattningen och naturen av Irans kärnenergiprogram”.
Här skall sägas att Iran emellertid inte är ett så specifikt fall som det kan verka av den internationella debatten. IAEA anger i sina rapporter något dussintal stater där organisationen inte heller har full kontroll och kunskap om kärnenergiprogrammen.
Det speciella med Irans fall är stormakternas inblandning.
Idag hävdar USA att Irans kärnkraftsprogram är ett hot mot freden. I oktober 1951 försökte USA stoppa Iran från att nationalisera sina oljetillgångar genom ett förslag till FN-resolution där det också påstods att världsfreden hotades. Detta föregick en amerikansk kupp mot Iran där CIA var med och störtade den folkvalde Mossadeq. Då shahen avsattes i den islamiska reolutionen vände sig USA helt om och backade upp Saddam Hussein i Iraks angreppskrig mot Iran. Brytningen mellan USA och Iran var fullständig efter gisslan på amerikanska ambassaden i Teheran och USA införde sanktioner mot landet.
Även om Iran inte nämner USA så är det uppenbart att den amerikanska regeringen var drivande att omintetgöra Irans kärnenergiprogram i början av 80-talet.
Då Irans nya kärnenergiprogram blev känt erbjöd sig Frankrike, Storbritannien och Tyskland ,den sk E3/EU-gruppen ,att förhandla om en lösning som kunde accepteras av västvärlden.
I vad som kallas Parisöverenskommelsen från 14 november 2004 gjorde parterna några tydliga deklarationer:
-E3/EU-gruppen erkände Irans rättigheter till fredlig användning av kärnenergi enligt icke-spridningsavtalet utan inskränkningar ( ”without discrimination”).
-Iran å sin sida bekräftade åter att landet enligt artikel 2 i icke-spridningsavtalet inte utvecklar eller kommer att utveckla kärnvapen.
-Iran åtog sig att frivilligt införa tilläggsprotokollet i avvaktan på formell ratificiering.
-Iran förlängde sitt frivilliga stopp för anrikning och IAEA erbjöds att övervaka stoppet.
Baserat på detta skulle parterna gå vidare och förhandla fram en långsiktig lösning . Iran hade klargjort att en lösning måste innehålla landets rätt att själv anrika uran för fredligt ändamål.
Iran lade sitt förslag den 23 mars 2005. Det var ett paket med bl a följande punkter:
-anrikningsprogrammet har en öppen bränslecykel , tak för anrikningsgraden, begränsning till bränslebehov hos reaktorerna, omedelbar överföring till bränslestavar
-tilläggsprotokollet formaliseras
-bindande intern lagstiftning mot kärnvapen
-utökad kontroll av IAEA
E3/EU-gruppens förslag den 29 juli 2005 innebar olika erbjudanden om leveranser till Iran men inget medgivande om egen anrikning utan förlängt stopp för sådan verksamhet.
Irans reaktion på förslaget blev ett avslag och beslut att häva stoppet för anrikning första augusti 2005. Irans regering kommenterade E3/EU-förslaget med att de tre västmakterna varken hade avsikten eller förmågan att presentera ett förslag med objektiva garantier för Irans fredliga användning av kärnkraft. Iran har också hävdat att E3/EU-gruppen i själva verket styrs av USAs regering och att det är USA som satt agendan för gruppen.
Stormakterna i Säkerhetsrådet har varit splittrade på frågan om sanktioner mot Iran. USA har agerat för medan Kina och Ryssland varit emot.
Rådet enades den 29 mars 2006 bakom ett uttalande (SC/8679) som uttryckte oro för att Iran återupptagit sitt avbrutna anrikningsprogram och uppmanade Iran att ta ”de verkliga steg som krävts av IAEA att bygga förtroende för landets enbart fredliga syfte med sitt kärnenergiprogram och lösa utestående frågor.”
Särskilt underströks betydelsen av att Iran återgår till stopp för all ”anrikningsrelaterad och processrelaterad verksamhet”.
Samtidigt och något motsägelsefullt konfirmerade rådet rätten enligt icke-spridningsavtalet för undertecknande stater till alla processteg för fredlig kärnenergi.
IAEA uppmanades fortsätta verka för att klargöra alla utestående frågor kring Irans kärnenergiprogram.
De krav som ställs på Iran att ta ”verkliga steg” kan man tycka uppfylldes redan med Irans förslag till E3/EU-gruppen den 23 mars alltså veckan innan resolutionen.
Den 31 juli antog säkerhetsrådet på förslag från Storbritannien, Frankrike och Tyskland resolution 1696 som krävde att Iran upphörde med att utveckla anrikningsprocessen. Resolutionen antogs med 14 röster för och 1 emot ( Qatar).
Rådet ”uttrycker sin avsikt” att använda ”lämpliga åtgärder enligt artikel 41 under kapitel Vll i FN-stadgan ”om Iran inte följer resolutionen. Artikel 41 medger ekonomiska och diplomatiska sanktioner men utesluter militära sådana.
USA har inte lyckats få till stånd en resolution som öppnar för militärt ingripande mot Iran. Motståndet kommer inte bara från andra permanenta medlemmar i rådet. Kofi Annan har manat till besinning , samtal och fortsatta förhandlingar samt uttalat att frågan skall hanteras inom IAEA. IAEAs generaldirektör Mohamed ElBaradei sade den 6 juni 2006 att lösningen ligger i dialog och ömsesidiga kompromisser från alla parter.
USAs regering har förklarat att man kan ta till militärt våld mot Iran. Skälet anges vara att landet skulle vara i färd med att utveckla kärnvapen. Men även ett Iran som har egen fredlig kärnmaterialanrikning är ett hinder för USA att dominera regionen.
Iran har förklarat behovet av egen anrikning med att landet inte åter skall hamna i beroende av utländska stormakter för sin energiförsörjning. Irans historia visar vad sådant beroende kan leda till. Landet har egna oljetillgångar men hävdar att man behöver kompletterande energikällor. Därför blir frågan om egen anrikning så avgörande.
Ingen kan idag säga hur konflikten slutar. Ett iranskt kärvapenprogram i framtiden är inte uteslutet och kan bero på hur landet uppfattar hotet från USA. Ett scenario kan vara att Iran väljer att gå samma väg som Nordkorea för att värna sin egen nationella existens och då skulle USA:s anklagelser bli en självuppfyllande profetia.
Idag finns ingen folkrättslig grund för sanktioner mot Iran. Resolution 1696 anger bara den möjligheten om rådet så beslutar i en ny resolution. Ingen har kunnat visa att landet bryter mot några avtal. Iran har all rätt att själv anrika uran för fredligt ändamål. Skall man tala om brott mot icke-spridningsavtalet är det snarare kärnvapenmakternas ovilja till verkliga avrustningsinitiativ som skall brännmärkas.
USAs användande av IAEA mot Iran kan påverka också andra stater i framtiden.
Tilläggsprotokollet med dess långtgående skrivningar om inspektioner av möjliga framtida kärnanläggningar innebär en risk för andra inte bara Iran då det kan användas av en stormakt som USA för att liksom i fallet med FNs vapeninsspektioner i Irak kräva ständiga kontroller utan att någonsin komma till ett slut.
En annan aspekt är att om Iran hindras från att egen anrikning sätts en tröskel också för andra stater att i framtiden bli självförsörjande med kärnkraft.

2006-08-01 TfFR nr 1-2/2006