Den internationella tribunalen för det f d Jugoslavien inrättades utan märkbara invändningar i FN. Men den tribunal dit Milosevic förts måste ses mot bakgrund av Nato och USA:s pådrivande roll och tvivelaktig finansiering. Tribunalen är i beroendeställning.

Haagtribunalen och juristerna

Under hösten 1992 föreslog USA att en brottstribunal skulle tillsättas för Jugoslavien. Det tog inte särskilt lång tid innan detta amerikanska initiativ realiserades.
Genom resolution 780 av den 6 oktober 1992 fattade FN:s säkerhetsråd beslut om att tillsätta en expertkommission. Kommissionen skulle analysera information om brott mot humanitär rätt i det forna Jugoslavien och redovisa sina slutsatser. I sin rapport den 10 februari 1993 föreslog expertkommissionen att en brottstribunal skulle inrättas av säkerhetsrådet.

Av ROLF ANDERSSON

Parallellt med detta hade ESK tillsatt en rapportörgrupp som skulle överväga motsvarande frågeställningar. I gruppen ingick den dåvarande svenske rättschefen Hans Corell. I en rapport som framlades den 9 februari 1993 uttalade sig gruppen för att en brottmålstribunal skulle etableras, men detta förslag byggde inte på att tribunalen skulle inrättas genom beslut av säkerhetsrådet utan den skulle komma till stånd genom att staterna individuellt anslöt sig till en konvention. Corell – som sedan 1994 är den högste rättslige chefen inom FN – har redovisat något om bakgrunden till detta i en artikel i Svensk Juristtidning nr 8/2000. Han skriver där: ”Vi var emellertid helt övertygade om att säkerhetsrådet inte skulle kunna inrätta en domstol; vi utgick från att detta skulle vara omöjligt av både politiska och rättsliga skäl.”
Politiskt höll inte denna Corells bedömning. Säkerhetsrådet antog nämligen den 22 februari 1993 resolution 808. Genom denna resolution fattade säkerhetsrådet principbeslutet att inrätta en internationell, icke-permanent tribunal. Tribunalens uppgift skulle vara att lagföra personer ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt begångna inom det f d Jugoslaviens territorium sedan 1991.
FN:s generalsekreterare Boutros-Ghali lade fram en rapport den 3 maj 1993 med förslag till stadgar för tribunalen. Jugoslavien (Serbien och Montenegro) skrev till generalsekreteraren den 19 maj och underströk att alla som hade begått krigsförbrytelser inom det forna Jugoslavien skulle åtalas och straffas enligt nationell lag, vilken var harmoniserad med internationell rätt, och av kompetenta nationella juridiska myndigheter i enlighet med principen om territoriell jurisdiktion. Från jugoslavisk sida kunde man inte acceptera några tillfälliga specialinrättningar, som innebar att Jugoslavien inte behandlades som en jämlik stat. Jugoslavien betvivlade tribunalens opartiskhet (”det blir en tribunal för serber”), ifrågasatte säkerhetsrådets behörighet att inrätta tribunalen samt konstaterade att tribunalen var oacceptabel för varje stat som månade om sin suveränitet och värdighet. Säkerhetsrådet beslöt dock den 25 maj 1993 genom resolution 827 att inrätta tribunalen och att anta de av generalsekreteraren föreslagna stadgarna.
Dessa resolutioner antogs genom enhälliga beslut i säkerhetsrådet. Inte bara de ständiga medlemmarna Kina, USA, Ryssland, England och Frankrike röstade för resolutionerna. Det gjorde även övriga medlemmar av rådet, nämligen Venezuela, Brasilien, Kap Verde, Djibouti, Ungern, Japan, Nya Zeeland, Pakistan och Spanien. En tribunal inrättades. Den fick sitt säte i Haag. Tribunalen består av en åklagarkammare, domstolavdelningar och registrator.
Tribunalen är ett FN-organ. I och med att tribunalen inrättades av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i FN-stadgan är föreskrifterna och förpliktelserna i tribunalens stadga omedelbart tvingande för FN:s medlemsstater. Detta gäller inte minst bestämmelserna om tribunalens vittomfattande jurisdiktion och den samarbetsplikt som åvilar medlemsstaterna.
Säkerhetsrådet utser tribunalens chefsåklagare. Till chefsåklagare har utsetts Ramon Escovar-Salom, Venezuela (som avgick redan i februari 1994), Richard Goldstone, Sydafrika (som avgick i augusti 1996), Louise Arbour, Kanada (som avgick hösten 1999 ) och Carla del Ponte, Schweiz. Tribunalens domare väljs av generalförsamlingen. Medlemsstaterna lämnar förslag till generalsekreteraren. Denne gör ett urval som ligger till grund för omröstningen i generalförsamlingen. Från början hade tribunalen elva domare.

Tribunalens rättsgrund
Som framgått ovan höll bland andra Hans Corell det av rättsliga skäl för uteslutet att säkerhetsrådet skulle kunna inrätta en brottmålstribunal. Han var inte ensam om att finna beslutet sensationellt. Att det skulle räcka med rösterna från nio medlemmar av säkerhetsrådet (däribland de permanenta) för att påtvinga övriga stater en domstolsliknande inrättning, riktad mot en medlemsstat, hade man hittills utgått från var en omöjlighet. Det hade varit en självklarhet att en sådan instans krävde en internationell konvention och individuell anslutning av respektive stat.
Den grund för beslutet som säkerhetsrådet hänvisar till i resolutionerna är att rådet noterat de fortsatta rapporterna om omfattande brott mot internationell humanitär rätt i f d Jugoslavien, att denna situation utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet, att rådet är beslutsamt att sätt stopp för brottsligheten och att vidta åtgärder för att lagföra de ansvariga samt att just i Jugoslavien en tribunal skulle göra det möjligt att uppnå detta mål och att återställa och bibehålla fred. Relevanta bestämmelser i FN-stadgans kapitel VII, som handlar om hot mot fred och säkerhet, skulle vara artikel 39 och 41 samt i kapitel V artikel 29, enligt vilken säkerhetsrådet äger tillsätta ”sådana biträdande organ, som det anser nödvändiga för fullgörande av sina uppgifter.”
Frågan om säkerhetsrådets behörighet att inrätta tribunalen blev inte någon stridsfråga. Säkerhetsrådet var enigt. Det kan noteras att säkerhetsrådet även efter 1993 med annan sammansättning vid flera tillfällen behandlat frågor kopplade till tribunalen. Inte heller vid dessa tillfällen har, såvitt jag förstår, invändningar rests i den nu aktuella grundfrågan.
Tribunalen har även behandlats i generalförsamlingen i samband med val av domare och budgetfrågor. Inte heller i denna församling har grundläggande invändningar rests mot inrättandet av tribunalen. Domare från många länder har också deltagit i tribunalens verksamhet, bl a från Kina, Egypten, Kanada, Italien, Nigeria, Frankrike, USA, Costa Rica, Pakistan, Australien och Malaysia.
Det intryck man får är att världens stater fogade sig i inrättandet av tribunalen. Den kinesiske representanten i säkerhetsrådet, som röstade för, framhöll bara att beslutet inte fick ha ”prejudice” i andra fall; Jugoslavien ligger långt från den kinesiska intressesfären och någon principiell hållning kostade man inte på sig. Det svaga och nedgångna Ryssland bjöd inget reellt motstånd. Det kan konstateras att tribunalen själv funnit sig vara legitimt inrättad. När målet Tadic kom upp i första instans menade man att man inte var behörig att överpröva säkerhetsrådet beslut, som var att hänföra till ett politiskt område utanför rättslig prövning. I tribunalens överinstans prövade majoriteten saken och menade att man inom smala ramar kunde åsidosätta ett beslut av säkerhetsrådet, om det helt enkelt misstolkade stadgan eller hittade på ett hot mot fred och säkerhet.
Tribunalen kan jämföras med den genom Romstadgan 1998 inrättade permanenta Internationella brottmålsdomstolen. Denna är i och för sig resultatet av ett arbete inom FN sedan 1990, men baserad på att staterna individuellt ansluter sig till stadgan. Domstolen kommer att inrättas när 60 stater anslutit sig och stadgan träder i kraft. Domstolen är inget FN-organ. Striden om Romstadgans innehåll är lärorik, inte minst vad beträffar USA:s hållning. Till detta finns det anledning att återkomma.

Nürnberg och brott mot freden
När säkerhetsrådet fattade beslut om att inrätta tribunalen hänvisades det från flera håll till Nürnberg. USA:s representant Madeleine Albright förklarade den 22 februari 1993 i rådet: ”En återklang ljuder här i kammaren i dag. Nürnbergprinciperna har ånyo bekräftats. Vi har bevarat det sedan länge försummade fördrag som slöts av de civiliserade nationernas samfund för 48 år sedan i San Fransisco för att skapa Förenta nationerna och sätta kraft bakom Nürnbergprinciperna.”
Men detta var inte sant. I Nürnberg kom brott mot freden som den första punkten: ”planera, förbereda, initiera eller föra ett aggressionskrig, eller ett krig i strid mot internationella fördrag, avtal eller garantier, eller deltagande i en gemensam plan eller konspiration för att uppnå något av det föregående”. I stadgan för tribunalen finns detta brott överhuvudtaget inte med. Detta var inte resultatet av ett förbiseende. Frågan diskuteras utförligt i Tffr 3-4/1995 och 3/1999.
Tribunalen som sådan är en märklig inrättning. Den är ett FN-organ. Den är, såvitt man kan förstå, säkerhetsrådets ”biträdande organ”. Tribunalen består av en dömande enhet med ett antal domare fördelade på tre brottmålsavdelningar och en avdelning för överklagande, en åklagarkammare och en registrator. Allt detta i ett och samma hus! Tribunalen har ingen polismakt till sitt förfogande.
I stadgan anges de brott tribunalen skall lagföra. Brotten skall vara begångna inom ett strikt geografiskt definierat område. De skall vara begångna efter en viss preciserad tidpunkt (beträffande vilken det förekom starkt divergerande uppfattningar mellan stormakterna in-nan saken avgjordes). Tribunalen är behörig att döma allvarliga brott mot internationell humanitär rätt i form av folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. För ansvar för brott mot mänskligheten krävs det enligt tribunalens stadga att brottet har begåtts under en väpnad konflikt. Tribunalen är behörig att döma personer för krigsförbrytelser, som har begåtts såväl i en internationell som i en intern väpnad konflikt.
Av stadgan framgår att tribunalen själv fastställer sina rättegångs- och bevisregler. Dessa har ändrats ett 20-tal gånger. Åtal förhandsprövas av en domare på den avdelning där saken handläggs. Åtalet ”bekräftas” av domaren om det föreligger ett ”prima facie case” ("vid första anblick" – red.).
Tribunalen saknar förankring. En nationell domstol är förankrad i ett samhälle med en viss rättskultur och offentlig kontroll. De som är verksamma vid en nationell domstol och de som utsätts för dess verksamhet känner spelreglerna. Tribunalen har inget av detta.

Ekonomi
Tribunalens ekonomi är i princip en del av FN:s ekonomi. Den ingår i FN:s budget och prövas alltså av generalförsamlingen. Tribunalens finanser har dock varit skraltiga och tvivelaktiga. Tribunalen har tagit emot bidrag. USA betalade inte sina medlemsavgifter till FN. Däremot betalade man 3 miljoner dollar för tribunalens startkostnader samt tillhandahöll utan kostnad personal till åklagarkammaren. Som skall framgå mottog tribunalen medel även från andra källor.
I sin bok For humanity, 2000, medger Goldstone att han hade föga kunskap om vad en åklagares arbetsuppgifter går ut på och att hans kunskaper om internationell humanitär rätt var torftiga, när han utsågs till tribunalens chefs-åklagare. Boken ger insikter om vad för slags inrättning tribunalen är.
Som nybliven chefsåklagare besökte Goldstone säkerhetsrådet 1994 och ”välkomnades varmt av Madeleine Albright, som hade spelat den ledande rollen i att etablera tribunalen. ... Hon utsåg en av sina äldre rådgivare, David Scheffer, till att ta speciellt ansvar för arbetet med att driva tribunalen framåt. David blev en vän och rådgivare till mig, särskilt när det gäller mina kontakter med olika delar av Förenta staternas administration.”
Åklagarkammaren i Haag hade redan när Goldstone började omkring 40 anställda, varav 23 från USA. Dessa amerikaner (advokater, datatekniker, brottsundersökare) hade fått uppdraget direkt från USA:s regering utan kostnad för tribunalen: ”Förenta Staterna hade vidtagit den åtgärden i ett försök att snabbstarta åklagarkammaren. ...Amerikanarna utförde väsentliga tjänster som hade möjliggjort de inledande undersökningarna även före min ankomst.

Pengar från Soros
Goldstone berättar att han sammanstrålade med Aryeh Neier, företrädare för George Soros Open Society Fund. Denne nämnde för Goldstone att fonden hade 300 000 dollar tillgängliga åt tribunalen. Goldstone ropade av beloppet några månader senare. Soros var ”fast hängiven tribunalens arbete” och några månader senare var han värd för en mottagning för tre av tribunalens domare och Goldstone i sitt hem på Manhattan.
Goldstone noterar i sin bok de motsättningar som skapades mellan domare och åklagare till följd av att de alla kom från mycket olika rättssystem. Han berättar bland annat att domarna förväntade sig att han skulle hålla dem informerade om den inriktning han hade med avseende på brottsundersökningarna, och de förväntade sig dagliga uppdateringar. Han lämnade viss information härom.
Tribunalen var beroende av information från Washington. Goldstone redovisar att tribunalen blev tvungen att skriva på ett mycket komplext sekretessavtal med amerikanerna. Avtalet var uppenbarligen strikt, ty inte ens fotografier som Madeleine Albright öppet spred till världspressen fick tribunalen använda utan tillstånd från USA.
Generalsekreteraren Boutros-Ghali och Gold-stone kom ihop sig. Boutros-Ghali ansåg att Goldstone var ute och reste för mycket och tillbringade för mycket tid med amerikaner, när han borde tillbringa all tid på kontoret och ”utreda lagarna om krigsförbrytelser och leda undersökningarna.” Enligt Goldstone klagade Boutros-Ghali också på att han inte hade blivit tillfrågad i förväg om sin syn innan vissa känsliga åtal väcktes.
Ett åtal mot Slobodan Milosevic skulle enligt Goldstone ha väckts för det fall det kunde bevisas att han hade del i de brott som begicks av den bosnien-serbiska armen. Sådana bevis hade åklagaren dock inte tillgång till.
Om själva förfarandet redovisar Goldstone att åklagaren först överlämnade åtalsansökan till en av domarna för bekräftelse. Denne kallade normalt till sig chefsåklagaren för ytterligare information och det är ”inte ovanligt att kärnan i åtalen eller aspekter på det debatteras. Det där översynsförfarandet kan ta dagar och till och med veckor”. Detta intima samarbete mellan åklagare och domare framstår för en svensk betraktare som – milt sagt – främmande.

Goldstone
Goldstone är mycket nöjd med sakernas tillstånd, där utvecklingen ”innebär att suveränitet, som tidigare var en stats bästa sköld mot varje internationell intervention, inte längre är absolut. ...Denna spännande och viktiga utveckling skulle inte ha inträffat utan energin och beslutsamheten hos Madeleine Albright och hennes stab. David Scheffer spelade en nyckelroll genom att säkerställa att Förenta nationernas två tribunaler kunde börja sitt arbete.” Av boken framgår att Goldstone senare blir besviken på David Scheffer, när denne företräddde USA vid förhandlingarna om Romstadgan. Eftersom USA:s egen suveränitet var berörd i detta fall, blev USA:s linje en helt annan.

Louise Arbour
I boken Virtual War, 2000, redovisar den inställsamme jornalisten Michael Ignatieff vissa samtal han haft med Louise Arbour, som efterträdde Goldstone. Arbour väckte åtal mot Milosevic den 27 maj 1999. På fråga hävdar hon att beslutet var helt hennes eget: ”Ingen gav oss det här målet”. Hon åsyftar uppenbarligen Nato. Hon understryker att det var hon som beslutade om tidpunkten för åtalet.
Men som Ignatieff riktigt påpekar var Arbour de facto helt beroende av Natostaterna för allt – från helikopterflygningar till platser i Kosovo till hemligt bevismaterial. Varför blev ett åtal möjligt först våren 1999 och mitt under pågående bombkrig? Ignatieff intervjuade parallellt Goldstones gode vän David Scheffer om informationsflödet från CIA, FBI m fl och dess betydelse för åtalet. Denne menade att informationen bara ”pekar i en viss riktning för åklagaren” men att det var upp till henne ”att göra ett mål av saken”. På frågan om Arbour fått allt hon behövde svarade Scheffer: ”Är kunden någonsin nöjd?”
Arbour framhöll att det inte rådde någon tvekan om att tribunalens formella jurisdiktion omfattade piloterna (men inte ledningen), som utförde bombuppdragen under Kosovo-kriget. Ignatieff påpekar att han hade talat med amerikanska flygvapnets jurister om detta. De hade bekräftat att detta var riktigt teoretiskt sett, men att man i praktiken inte skulle komma att acceptera jurisdiktionen, utan bara flyga hem piloterna om det behövdes.

Carla del Ponte
Som bakgrund till sin avgång angav Arbour: ”Jag tigger hela tiden. Pengar, politiskt stöd. Så jag måste tigga, prisa, sjunga, hota, men jag har inget att ge i utbyte. Det kommer till en punkt där någon måste komma till detta oförbrukad.”
En intervju med Carla del Ponte i boken Welt macht Recht, red. Oliver Tolmein, 2000, ger information om tribunalen och ställer intressanta frågor.
Tribunalen bygger närmast på en anglo-amerikansk straffprocessrättslig ordning, som är inriktad på att söka den processuella sanningen, medan den kontinentaleuropeiska inställningen mer är att finna den verkliga sanningen (det bör noteras att det i domstolen finns domare med helt olika bakgrund). Detta tycks inte bekymra schweiziskan del Ponte alltför mycket, men hon talar om ”främmande inskränkningar” och om att utveckla systemet med det bästa från de båda systemen.
Del Ponte får frågan om det inte är problematiskt att hon på nytt talar om ändringar av processordningen efter fem år av processverksamhet och 17 överarbetade utgåvor av processordningen och att det inte är ”lagstiftaren” som bestämmer utan tribunalen själv som skall vara med och anvisa den väg hon skall gå. Hon medger att detta är ovanligt.
Hon menar att det inte är så märkvärdigt att man samarbetar med militären, Kfor, Sfor, UNO; det är nödvändigt eftersom man saknar egen polis. Enligt del Ponte är ”det säkert en svag punkt, ty vi blir därigenom beroende av staternas good-will”. Intervjuaren tar upp problemet med att Washington och andra sovrar och filtrerar information och frågar: ”Måste Ni inte frukta att Ni bara får veta vad Ni skall veta för att vara verksam i en viss riktning?” Det tycker del Ponte är ”tillspetsat”.
Avslutningsvis påpekar intervjuaren att del Ponte skulle komma i en mycket oangenäm situation om hon valde att väcka åtal mot företrädare för Nato på grund av bombningar under Kosovokriget, samtidigt som hon i högsta grad måste fortsätta att nära samarbeta med trupper tillhandahållna av Nato och tribunalen till större delen finansieras av medel från dessa stater. På dessa frågor har del Ponte inget vidare svar.

Hans Corell om tribunalen
ESK-gruppen, i vilken Corell ingick, hade föreslagit att den domstol de hade tänkt skulle komma till stånd skulle döma enligt jugoslavisk rätt, som – enligt Corell – väl täcker de förbrytelser som hade begåtts. Gruppen ville inte riskera en diskussion om legalitetsprincipen.
Säkerhetsrådet gick dock en annan väg. Rådet hänvisade generellt till internationell rätt, men blev tvunget komplettera med de straffsatser som allmänt tillämpades i Jugoslavien, eftersom internationell rätt saknar sådana bestämmelser.
ESK-rapportörerna hade tänkt sig att domare skulle sköta dömandet. I fråga om tribunalen blev det inte så. Corell fick en känsla av att man uppfattade valet till tribunalen som ”ett vanligt FN-val där kandidaterna i största allmänhet tävlar om platserna.” Man utsåg en kombination av domare och akademiker. Corell påpekar också att tribunalen blandat samman första och andra instans. Domarna, som är relativt få, skall alternera mellan instanserna.
På tribunalens hemsida, http://www.un.org/icty/, återfinns grundläggande dokumentation om tribunalen samt om väckta åtal, viktigare beslut, domar i första instans och överklaganden.

Tribunalens karaktär
Det är omöjligt att diskutera tribunalen utan att se sambandet med Nato och USA:s ledande och pådrivande roll. Detta samband framgår av tribunalens bakgrund och tillkomst. Det går igen i dess finansiering, i personalfrågor och i dess uppgifter. Tribunalen har varit och är ytterst beroende av Natostaterna när det gäller pengar, information och verkställighet. För Goldstone är detta inget att dölja. Han redovisar sambanden öppet.
Tribunalen var en av den USA-ledda stormaktsalliansen skapad specialinrättning för Jugoslavien. Den gjordes svag, beroende och påverkbar. Den gavs i uppdrag att pröva gärningar begångna innan den existerade. Från dess kompetens uteslöts stormaktsininblandningen och händelserna som drev fram krigen. Man ville inte ta några risker. Från prövningen uteslöts stormakternas spel om Jugoslaviens existens som stat och om hur styckningarna skulle ske.
Chefsåklagarens roll har hela tiden varit central. Tribunalens karaktär har belysts genom åklagarens agerande. Av intresse är bland annat: Det tidsmässigt synkroniserade åtalet mot Milosevic, som ju kom att legitimera Natos folkrättsstridiga bombkrig med bombningar i strid mot krigets lagar. De uteblivna åtalen mot kroatiska illgärningar (Krajina). De uteblivna åtalen mot Natos brott mot krigets lagar (Carla del Ponte: ”det är inte min prioritet, jag har utredningar om folkmord, om kroppar i massgravar”).
Tribunalen föranleder många frågor. Ingen kan tro på möjligheterna att över huvud taget få en rättvis rättegång inför tribunalen. Dess uppgift är en helt annan.
Inrättandet av tribunalen utgör ett långtgående ingrepp i den statliga suveräniteten. Detta ingrepp var inte folkrättsenligt; tribunalen har näppeligen kommit till stånd i enlighet med FN-stadgan. Tribunalens tillkomst och bristen på tydligt motstånd mot den illustrerar på nytt den hegemoni USA och dess allierade utövar.
Det är dock inte ett svenskt intresse att legitimera eller medverka till denna kränkning av Jugoslaviens suveränitet. Förvrängd internationell rättvisa av detta slag blir bara en bricka i stormakternas spel.

Rolf Andersson är advokat i Stockholm.